安全生產(chǎn)法第74條第2款明確規(guī)定了安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政公益訴訟制度，但由于安全生產(chǎn)法存在調(diào)整對(duì)象和適用范圍的不確定性等因素，導(dǎo)致安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政公益訴訟范圍在認(rèn)識(shí)上存在分歧。主要有兩種不同觀點(diǎn)：一種是“小安全”說(shuō)，從“安全生產(chǎn)”的法條定義出發(fā)，認(rèn)為安全生產(chǎn)法第74條第2款規(guī)定的行政公益訴訟中的“安全生產(chǎn)”，應(yīng)在安全生產(chǎn)法第2條所規(guī)定的“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位”安全生產(chǎn)的范圍內(nèi)進(jìn)行理解；另一種是“大安全”說(shuō)，認(rèn)為安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政公益訴訟的范圍可以拓展至消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全等，不限于“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位”的安全生產(chǎn)，范圍較廣泛。

其實(shí)，確定一部法律的調(diào)整對(duì)象應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)法條關(guān)于適用范圍的規(guī)定。安全生產(chǎn)法第2條前半句規(guī)定，從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位的安全生產(chǎn)適用本法，故“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位”的安全生產(chǎn)才屬于安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政公益訴訟條款的適用范圍。反之，如果非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位或非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類安全問題則不屬于安全生產(chǎn)法的調(diào)整范圍，不應(yīng)適用安全生產(chǎn)法公益訴訟條款對(duì)其提起公益訴訟。正如“小安全”說(shuō)，國(guó)家機(jī)關(guān)的消防安全不屬于安全生產(chǎn)法的調(diào)整范圍，應(yīng)屬于消防法調(diào)整；非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性公共場(chǎng)所的安全問題也不應(yīng)屬于安全生產(chǎn)法的調(diào)整范圍。當(dāng)然，如果是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的消防安全問題，則既屬于安全生產(chǎn)法調(diào)整，也屬于消防法調(diào)整，二者規(guī)定如果存在沖突的話，則應(yīng)優(yōu)先適用特別法——消防法，消防法沒有規(guī)定的，則適用安全生產(chǎn)法。即安全生產(chǎn)法和消防法的調(diào)整對(duì)象存在交叉關(guān)系，而不是后者必然被前者所包含。

但“大安全”說(shuō)的推理邏輯是，根據(jù)安全生產(chǎn)法第2條后半句，有關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設(shè)備安全另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。反之，特別法沒有另行規(guī)定的，則應(yīng)適用一般法——安全生產(chǎn)法。消防法等特別法沒有對(duì)安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟另有規(guī)定，故此則應(yīng)該適用安全生產(chǎn)法中的公益訴訟條款。

綜上可以看出，上述兩種說(shuō)法都是運(yùn)用文義解釋方法對(duì)法條的闡釋，而對(duì)安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政公益訴訟的范圍的結(jié)論卻不一致。筆者認(rèn)為，既不能將安全生產(chǎn)法第2條前后半句割裂開來(lái)進(jìn)行解釋，也不能脫離前半句去理解后半句，前半句會(huì)對(duì)后半句的內(nèi)容解釋形成制約。特別法和一般法的關(guān)系成立的邏輯前提在于，二者的調(diào)整對(duì)象是種屬關(guān)系，而不是交叉關(guān)系。以消防法為例，當(dāng)消防安全關(guān)涉生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)，則屬于安全生產(chǎn)法所規(guī)定的“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)”的一種，有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的消防安全規(guī)定與安全生產(chǎn)法的規(guī)定之間就形成了特別法與一般法的關(guān)系。反之，當(dāng)涉及的是居民小區(qū)的消防安全時(shí)，由于沒有具體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，不屬于安全生產(chǎn)法調(diào)整對(duì)象的一種，關(guān)于小區(qū)的消防安全規(guī)定與安全生產(chǎn)法的規(guī)定之間則不屬于特別法與一般法的關(guān)系。在此種情形下，兜底性地適用安全生產(chǎn)法第74條第2款則存在邏輯上的漏洞。從這個(gè)意義上來(lái)看，消防法并不始終全部是安全生產(chǎn)法的特別法。故此，不加區(qū)別地適用安全生產(chǎn)法有關(guān)公益訴訟的條款值得重新考量。如果前后半句是一種嚴(yán)格意義上的一般法和特別法的關(guān)系的話，可以將第2條規(guī)定修改為：“在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位（下稱生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位）的安全生產(chǎn)，適用本法；有關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的消防安全、道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設(shè)備安全另有規(guī)定的，適用其規(guī)定?！边@樣規(guī)定的話，前后之間一般法和特別法的結(jié)構(gòu)關(guān)系則比較明晰。當(dāng)然，現(xiàn)行安全生產(chǎn)法第2條后半句雖然沒有“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位”的限定語(yǔ)，但是“另有規(guī)定”中的“另”字也體現(xiàn)出與前后句調(diào)整對(duì)象所存在的一致性。

但即使主張安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政公益訴訟條款僅適用于“小安全”說(shuō)，其范圍邊界依然不是十分清晰。安全生產(chǎn)法第2條“從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位的安全生產(chǎn)”這一范圍規(guī)定中，存在兩個(gè)不確定概念，即“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”和“單位”?！吧a(chǎn)經(jīng)營(yíng)”的含義無(wú)疑非常廣泛，如果按照語(yǔ)義理解，不僅會(huì)把一些沒有明顯危險(xiǎn)性的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)納入安全生產(chǎn)監(jiān)管的范圍，也會(huì)把國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等一些非營(yíng)利性法人的日常運(yùn)行活動(dòng)納入生產(chǎn)安全監(jiān)管的范圍，并不符合安全生產(chǎn)監(jiān)管實(shí)際和立法旨意?！皢挝弧币膊⒉粚儆趪?yán)格意義上的法律概念，民法典中的社會(huì)主體包括自然人、個(gè)體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶、法人、非法人組織，“單位”到底對(duì)應(yīng)或包括哪些主體實(shí)際是模糊的。與其說(shuō)安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政公益訴訟的范圍模糊，倒不如說(shuō)其實(shí)質(zhì)是安全生產(chǎn)法的調(diào)整對(duì)象并不明晰。

雖然法律追求“確定性”，但“模糊性”卻是法律常常難以避免的狀態(tài)，修改法律、解釋法律成為法律從“模糊”走向“確定”的不二選擇。安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政公益訴訟范圍的最終厘清，依賴于安全生產(chǎn)法調(diào)整對(duì)象的進(jìn)一步明晰。當(dāng)前，在未修改法律的情況下，建議按照尊重文義解釋的基本思路，安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政公益訴訟的范圍限于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)。對(duì)非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的其他重大事故隱患提起公益訴訟，除了適用行政訴訟法有關(guān)行政公益訴訟的條款外，檢察機(jī)關(guān)可以運(yùn)用社會(huì)治理檢察建議督促重大事故隱患的消除。

［作者為西北政法大學(xué)檢察公益訴訟研究中心研究員，本文系“陜西省推進(jìn)行政公益訴訟重點(diǎn)難點(diǎn)問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20jy064）階段性成果］