對作為海洋大國及嚴重依賴國際海洋運輸?shù)奈覈?，海上通道安全直接關乎我國的經(jīng)濟命脈，目前對于海上通道安全的國際合作形成了全球性與區(qū)域性的國際合作框架；既有全球性國際合作機制是以國際條約為法理基礎形成的，由于國際條約的妥協(xié)與折中性、應對海上非傳統(tǒng)安全犯罪的條文漏洞以及簽署國的有限性制約了其適用效果；在全球化的今天，區(qū)域性司法合作已經(jīng)成為國際社會發(fā)展的一種趨勢，亦與我國之現(xiàn)實需求相合，在合作范圍及合作機制內容的設定上應秉持從易到難、從部分到全面的逐步過渡原則。

毋庸諱言，在國際海洋運輸占據(jù)國際貨物運輸量主體地位的當下，海上通道安全不僅成為構筑涉海國家經(jīng)濟命脈的重要影響因素，亦因其與全球海洋安全秩序的密切關聯(lián)，模糊了國內安全與國際安全的邊界。以海盜、海上恐怖主義為典型的海上非傳統(tǒng)安全作為影響海上通道安全的主要威脅，其風險的全球擴散性亦決定了對其的防控必須借助理性之國際合作法律機制。

一、海上通道安全國際合作的中國視角

海上運輸作為當今貿易全球化進程中的主要運輸載體，承擔著全球經(jīng)貿交往絕大部分的運輸任務。以我國為例，一個普遍的共識是“進出口貿易總量的90%需要依賴海洋運輸，戰(zhàn)略資源如石油總量的30%、鐵礦石總量的50%需從海上運輸”。毫無疑問，海上通道安全與否在相當程度上決定了我國的經(jīng)濟安全，如何化解危害海上通道安全的威脅因素并建立有效的國際合作法律機制迫在眉睫。

（一）威脅海上通道安全的本土化現(xiàn)狀

以海盜、海上恐怖主義為代表的典型海上非傳統(tǒng)安全威脅構成了當今世界范圍內危及海上通道安全的主要因素，作為海洋大國的我國亦無法例外。一方面，源于我國遼闊的海域面積、復雜多樣的海域狀況、鄰國眾多的地緣環(huán)境，使得我國成為受海上非傳統(tǒng)安全犯罪侵害較為嚴重的國家。“不論是國際海事組織還是國際海事局的報告，都指出在世界上幾個最容易發(fā)生海盜行為的海域中，南中國海是最重要的區(qū)域”；另一方面，我國作為世界上屈指可數(shù)的貿易大國和世界經(jīng)濟體，對外貿易對經(jīng)濟增長具有較大的帶動作用。這種對外貿易占據(jù)主導地位的經(jīng)濟結構使得海上安全對于我國的經(jīng)濟發(fā)展而言至關重要。而隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展我國逐漸成為世界上最大的能源消耗大國，而能源無法自給導致對外依存度不斷上升的局面已經(jīng)成為影響我國能源安全的主要因素。為了降低經(jīng)濟發(fā)展與能源供應的外部風險，我國一方面積極推進經(jīng)濟結構的優(yōu)化轉型，另一方面不斷加大新型能源的研發(fā)利用力度，優(yōu)化能源結構增加能源種類的多元化從而降低我國對進口石油的過分依賴。積極與世界諸多國家建立能源供應合作關系，擴寬能源進口的渠道，分散能源供應過于依賴單一地區(qū)的潛在風險。但坦誠而言，這些改革措施并不能在較短時間內迅速改變我國經(jīng)濟結構的外向型與能源供應對外依賴較高的現(xiàn)狀。不僅如此，海洋運輸還呈現(xiàn)出單一化的隱患，僅從單一的石油運輸來看，中國近80%的進口石油通過海洋運輸方式運輸，而進口石油的來源渠道又主要集中在中東、非洲地區(qū)，而這些海上運輸通道中，僅一條拉美航道支線，除此之外90%的海洋運輸石油需經(jīng)過安全隱患嚴重的馬六甲海峽。

海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展與運輸來源、運輸方式的單一化大大增加了我國遭受海上非傳統(tǒng)安全犯罪侵害的現(xiàn)實風險。從我國海域區(qū)位可以看出，我國東南沿海為兩條環(huán)西太平洋的半月形島鏈所包圍，形成群島散布、海峽交錯的特征。我國船舶不論東出進入太平洋還是西進前往印度洋以及大西洋均要穿越數(shù)量眾多的海峽，特別是馬六甲海峽、巽他海峽、龍目海峽與望嘉錫海峽因扼守海上交通要道具有重要的戰(zhàn)略價值。伴隨著東亞與世界貿易交流的活躍以及島嶼、海峽錯落散布的海域特征，使得南中國海海域，特別是馬六甲海域成為海上非傳統(tǒng)安全犯罪發(fā)生的重災區(qū)，尤以海盜犯罪與海上恐怖主義犯罪最為猖獗。據(jù)統(tǒng)計，從1984 年到2005 年，全球3700 多起海盜攻擊案件中，有500 多起發(fā)生在馬六甲海峽，約占全球同期海盜案件總發(fā)案量的13.5%，而在嚴重的海盜犯罪襲擊中我國是受損較為嚴重的國家。近年來，雖然從全球范圍來看，海盜和武裝搶劫船只的犯罪呈逐年下降的態(tài)勢，但發(fā)生在東南亞海域的上述襲擊事件不降反升。據(jù)統(tǒng)計，2014 年發(fā)生在亞洲海域的海盜事件與武裝劫船事件占全球范圍內的75%，2016 年國際海事組織發(fā)布報告稱，“一些特定海域的航行安全仍受到威脅，尤其是海洋綁架案件數(shù)量激增，令人擔憂”，此處所謂“特定海域”即指馬來西亞與菲律賓之間的蘇祿海，該區(qū)域為海盜多發(fā)地帶。在2017 年國際海事局發(fā)布的海盜活動報告中，全球范圍內總計發(fā)生180 起海盜襲擊事件，較之2016 年的191 起持續(xù)下降，但2017 年亞洲區(qū)域發(fā)生了101 起海盜襲擊與武裝劫船事件，占比高達56%，且與2016 年的85 起相比增長了近20%。海盜、海上恐怖主義等非傳統(tǒng)安全犯罪對東南亞的海上航運安全造成了巨大的侵害與威脅，犯罪的猖獗態(tài)勢給海上運輸帶來了極大的安全隱患，成為我國海上運輸?shù)摹榜R六甲困局”，我國作為此一區(qū)域最大的貿易經(jīng)濟體對海上航運的安全要求更為迫切。伴隨著我國“海上絲綢之路”的構建展開，保護我國海上通道安全成為未來我國海上安全維護的重要內容，與之相對構建完善海上犯罪的刑事規(guī)制體系，疏通此類犯罪的追訴障礙具有緊迫性與重要性。

（二）既有之國際合作框架梳理

作為當今危及海上通道安全的主要威脅因素如海盜、海上恐怖主義犯罪，其危害后果的延展性決定了對其打擊進行國際合作的必要性。我國政府歷來重視對打擊包括海上非傳統(tǒng)安全犯罪在內的國際犯罪、跨國犯罪的刑事合作機制建構，特別是伴隨近年來恐怖主義犯罪、海盜犯罪、海洋環(huán)境污染犯罪、腐敗犯罪等的嚴峻態(tài)勢，在一系列多邊國際性公約、區(qū)域性條約批準、加入的前提下，由非傳統(tǒng)安全所呈現(xiàn)的“安全共同體”“命運共同體”的特征正逐漸顯現(xiàn)。而就危及海上通道安全的國際合作機制而言則基本表現(xiàn)為全球性與區(qū)域性合作機制兩個層面的制度性安排。

就全球性國際合作機制而言，主要表現(xiàn)為聯(lián)合國以及全球性、國際性組織所訂立的國際公約框架下的多邊合作，對海盜與海上恐怖主義進行規(guī)制的國際公約主要是《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《海洋法公約》）與《制止危及海上航行安全非法行為公約》（以下簡稱《sua 公約》）。前者對海盜罪之內涵與外延做出了較為完整之規(guī)定，從而成為制裁海盜犯罪最為權威的國際法律文件。當然，該公約對海盜罪的成立條件之規(guī)定亦受到學理和國際實踐的詬病，如主觀方面對“私人目的”要素的規(guī)定，客觀行為方面對“兩船原則”的限定，發(fā)生場所上的“公?；蛘邿o管區(qū)”之限制，這些規(guī)定在客觀上與現(xiàn)代海盜的發(fā)展趨勢不符，亦制約了打擊海盜的實際效果。與《聯(lián)合國海洋法公約》不同，《sua 公約》是目前為止專門針對危及海上航行安全罪的國際公約。在該公約出臺之前，危及海上航行安全罪只是零星的出現(xiàn)于部分學者的文獻中，國際社會對此概念并未形成共識，對于其所侵犯的法益類型亦未達成一致意見。對此，該公約明確將“國際航運安全”作為此類非法行為之侵害法益，通過危及人身和財產安全的攻擊行為僅是其外部表現(xiàn)，由此即可以看出，其與傳統(tǒng)海盜罪往往以獲取財物為主要目的取向不同。在此種法益觀指導下，危及海上航行安全之行為不僅涵蓋了傳統(tǒng)之海盜罪，亦將典型之海上恐怖主義犯罪囊括在內。正是以上述國際條約為基礎，世界各國以此為框架達成了應對海上通道安全的全球性國際合作機制。

區(qū)域性的國際合作機制則是以區(qū)域性國際條約為載體，抑或與相關國家進行的多邊合作機制的總稱。在當下，前者主要表現(xiàn)為以《亞洲打擊海盜和武裝劫船合作協(xié)定》為條約法基礎所建構的區(qū)域性合作框架，該協(xié)定是第一個專司打擊海盜為目的的地區(qū)性條約，該協(xié)定為亞洲區(qū)域內各國打擊海盜、武裝搶劫船只的合作提供了條約法的支持。其生效過程經(jīng)由2000 年的“打擊海盜和武裝搶劫船只的地區(qū)合作大會”、2001 年的“亞洲打擊海盜合作大會”及同年舉行的“東盟+3 峰會”的醞釀，最終于2004 年11 月4 日在東京由來自東盟十國和中國、日本等6 個國家的代表締結通過了《合作協(xié)定》，2006 年9 月4 日正式生效?！逗献鲄f(xié)定》所針對的海上犯罪主要包括海盜與武裝搶劫船只兩類行為，這兩個概念分別來源于《聯(lián)合國海洋法公約》及國際海事組織制定的《船舶的海盜及武裝搶劫犯罪的調查作業(yè)法》。但在海盜罪的行為方式、主觀目的、適用范圍上均較海洋法公約有所突破，例如《合作協(xié)定》則將武裝搶劫船舶的行為的適用范圍劃定為“在締約國對這些違法行為擁有管轄權的地方”，不僅突破了海盜罪適用的地理范圍局限，亦通過設定成員國打擊上述行為的義務客觀上加強了各締約國之間的合作機制的建立；而多邊合作機制在當下主要表現(xiàn)為中國——東盟非傳統(tǒng)安全合作機制與中日韓三邊合作機制兩種，兩者之間亦具有密切關聯(lián)。前者通過“東盟”這一二戰(zhàn)后成立的區(qū)域性國際組織，與中國、美國、日本、歐盟、俄羅斯、澳大利亞、新西蘭、加拿大、韓國、印度10 個國家建立對話伙伴關系，“創(chuàng)建了一個寬松、能夠吸納各地區(qū)各國的合作框架”。圍繞著戰(zhàn)略伙伴關系的開展，中國與東盟建構了諸如領導人會議，部長級會議、工作層對話會議等多邊協(xié)商合作機制，其中亦不乏如東盟與中日韓（10+3）打擊跨國犯罪部長會議、中國與東盟（10+1）打擊跨國犯罪部長級非正式會議、中國與東盟成員國總檢察長會議等開展刑事合作機制的框架性基礎。與之相較，中日韓三邊合作機制亦依附于既有之東盟+中日韓區(qū)域合作機制，如前文所述，東盟作為亞太地區(qū)最重要的區(qū)域合作組織不僅致力于東盟國家之間的合作，亦通過創(chuàng)造寬松的合作框架吸引東盟外國家的參與，東盟+中日韓區(qū)域合作機制即所謂的“10+3”模式即在此基礎上得以形成。在上述合作機制下，中日韓三方在非傳統(tǒng)安全領域的合作得以全面、深入的展開，其重點亦可歸結為金融安全、環(huán)境安全、能源安全、公共衛(wèi)生與食品安全、非傳統(tǒng)安全犯罪如反恐、反毒品走私、反海盜等領域的合作。

二、 全球性國際合作機制的實踐困境反思

盡管依據(jù)國際條約所形成的全球性國際合作機制一直是世界各國努力的方向，且在現(xiàn)實國際實踐中亦占據(jù)重要地位，但在當下國際實踐中，國際公約框架下的國際合作機制仍存在諸多弊端，制約了其實際適用效果，僅僅依據(jù)此框架下的全球性國際合作機制尚存在諸多障礙。

（一）國際公約的折中安排必然無法兼顧針對性

顯而易見的是，任何國際公約之制定均糅合了各個不同國家、國際組織、利益集團的不同利益訴求，特別是對于全球性國際公約而言尤甚，故此，這種利益訴求在公約中的體現(xiàn)必然是折中的，而非全面的，在涉海公約中特別是對某些爭議海域，無法做出有針對性的制度性安排。如就海洋劃界這一歷史性難題而言，目前，世界上仍有200 多條海洋邊界存有爭議，而中國周邊瀕臨的黃海、東海、南海和北部灣亦存在與周遭國家的海洋劃界難題?！逗Ｑ蠓üs》第122 條之規(guī)定賦予了上述海域半閉海的法律地位，即“兩個或兩個以上的國家所環(huán)繞并由一個狹窄的出口聯(lián)接到另一個海或洋，或全部或主要由兩個或兩個以上沿海國的領域和專屬經(jīng)濟區(qū)構成的海灣”。閉?；虬腴]海的自然特征決定了對相關海域的有效管理與利用事關所有沿岸國的利益，《海洋法公約》設立的閉海、半閉海沿岸國合作制度正是關照到了這一現(xiàn)實。該公約第123 條規(guī)定了“閉?；虬腴]海沿岸國在行使和履行本公約所規(guī)定的權利和義務時，應互相合作”，其合作內容包含海洋生物資源的管理、養(yǎng)護、勘探、開發(fā)，維護海洋生態(tài)環(huán)境、海洋科學研究等方面。但這樣的規(guī)定運用到國際實踐并不理想：一方面，閉海或半閉海制度之設立就沿岸國合作而言并不是一項強制性法律義務，僅是一項規(guī)勸性建議；另一方面，閉?；蛘甙腴]海沿岸國合作制度的非強制性決定了此一合作的實質展開必然依賴于上述海域沿岸國履行公約的善意協(xié)商，《海洋法公約》亦在第123 條明確“為此目的，這些國家應盡力直接或通過適當區(qū)域組織”達成前述合作內容。

更為關鍵的是，《海洋法公約》設定的新的國家海域制度其實是有海域路徑與功能路徑之分的，前者如內水、領海、毗連區(qū)等制度，后者則與海洋的使用、航行、捕魚、生態(tài)環(huán)境保護與海洋科學研究等功能直接相關，如閉海半閉海、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架制度等。閉?；虬腴]海制度只是粗略的提出了沿岸國進行合作的倡議，但對沿岸國競相主張國家管轄的海域則無能為力，甚至在某種程度上“加劇”了沿岸國的海域紛爭：如針對南海海域，我國一直以來都依據(jù)歷史性水域主張對南海海域的歷史性權利，《海洋法公約》在起草過程中考慮到歷史性權利形成的復雜性，因而沒有做出明確的、統(tǒng)一的規(guī)定，但多處提及“歷史性海灣”“歷史性所有權”等概念，間接承認歷史性權利的存在。更何況，歷史性權利是依據(jù)國際習慣法所產生的，其歷史遠久于《海洋法公約》之產生，其無法作為評斷歷史性權利法律效力的標準。與之相應，《海洋法公約》所設定的專屬經(jīng)濟區(qū)與大陸架制度“原本是與這些海域內資源的勘探、開發(fā)、管理和養(yǎng)護相關的”，但南海海域部分國家故意曲解《海洋法公約》相關規(guī)定，將部分南沙島礁視為其專屬經(jīng)濟區(qū)與大陸架內之區(qū)域，進而主張主權，上述制度成為他們對南沙群島主張主權的“法源”，亦成為這些國家挑戰(zhàn)中國南?！皵嗬m(xù)線”的“法律基礎”。 所有這些難題之產生，固然無法全部歸咎于《海洋法公約》之相關規(guī)定，但《海洋法公約》被部分國家曲解為解決領土與海洋爭議的唯一條約文件卻是事實。“公約不是海洋法，更不是國際法的全部”，島礁領土爭議與海洋管轄權主張重疊的難題完全依賴公約解決是片面和不現(xiàn)實的，《海洋法公約》也不可能照顧到所有海洋劃界之問題，而各海洋區(qū)域的差異性決定了根本無法為海洋管轄權劃定一個全球范圍的解決框架，使得“區(qū)域層級的措施較之單個國家或者全球性的措施更為合理、有效”。

（二）國際公約應對海上非傳統(tǒng)安全犯罪的局限

國際條約為吸引更多的國家成為締約國往往在相關條款的規(guī)定中進行妥協(xié)、折中，很大程度上影響了其對海上非傳統(tǒng)安全犯罪的規(guī)制，這在海盜罪的規(guī)定中尤為典型。海盜犯罪作為危及海上航行安全的典型犯罪在《海洋法公約》中被確立，在此之前，海盜作為國際犯罪已獲得共識，但海盜罪的范圍、成立條件、管轄等問題在國際社會存有較大分歧，《海洋法公約》的出臺一定程度上彌補了這一缺陷，使得海盜罪的確認有了統(tǒng)一的標準，但相關規(guī)定仍存有缺陷受到國際社會的詬病。如對于其主觀目的、行為對象限定引發(fā)的困境前文已經(jīng)述及，此處不再贅述。有必要說明的是，上述公約就海盜行為發(fā)生地而言亦做出了限制，即“在公海上或在任何國家管轄范圍以外的任何其他地方”，也就是公海或者無管區(qū)。按照《公約》的相關規(guī)定，公海是不包括在國家的專屬經(jīng)濟區(qū)、領海、內水或群島國的群島水域內的全部海域，而無管區(qū)則一般指無主島嶼、極地等地方?！逗Ｑ蠓üs》將海盜行為的發(fā)生地做出如此的限制，其初衷顯然在于平衡各締約國海洋主權的需要，但附帶的消解效果不利于更好的維護國際海上安全這一大的原則。如果說，在1958 年《公海公約》制定之時對海盜罪做上述地域的限制尚有一定依據(jù)，因為彼時《公海公約》框架下海洋被界分為領海與公海兩部分，公約所界定的公?？臻g為各國軍艦追擊海盜提供了足夠的空間，但在《海洋法公約》確定了專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架等諸多海域制度的當下，公?？臻g被大大擠壓，而海盜犯罪的現(xiàn)代化使其犯罪能力大大增強，這就使得各國打擊海盜的空間日益局促。換言之，《海洋法公約》在各國海域主權與打擊海上犯罪之間衡平的結果是部分犧牲了后者的實際效果。這就造成當事國在無法對自己管轄海域的海盜進行控制時，他國對海盜的打擊面臨法律根據(jù)不足的困境。

與上述困境相關聯(lián)的是，《海洋法公約》在確定海盜犯罪定義的同時，亦明確了各國對海盜犯罪的普遍管轄權。普遍管轄權的設置原本意在實現(xiàn)管轄權最大程度的擴張，但由于《海洋法公約》所界定的海盜罪有嚴格的犯罪行為地限制，即必須發(fā)生在公?；蛘邿o管區(qū)，此區(qū)域外的海盜行為將排除普遍管轄權之適用。這就意味著就同樣的海盜行為而言，發(fā)生在公海、無管區(qū)及其他海域將適用不同的管轄權模式，前者適用普遍管轄權，后者則根據(jù)各國國內法適用屬地管轄、屬人管轄或者普遍管轄權，此一立法局限為國際社會統(tǒng)一打擊海盜犯罪活動帶來了諸多難題。如近年來各國為應對海盜對本國船只的劫掠行為而展開的軍艦護航行動，盡管按照公約之規(guī)定，其在毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架水域內享有無害通過權，但不能適用于他國內水和領海，且在他國水域中遭遇海盜使用武力的情形亦被公約一般性的予以否定，與之關聯(lián)的緊追權的行使亦被限制至他國水域內為止，這些現(xiàn)實難題都使得普遍管轄權之規(guī)定實際效果難以彰顯。盡管《海洋法公約》規(guī)制海盜罪的上述缺陷在嗣后的《sua 公約》中得到部分彌補，如將“非法危及航行安全行為”之概念取代“海盜”的概念，其成立條件及適用范圍等在主體條件、目的條件、行為方式等方面大大拓展了《海洋法公約》的相關規(guī)定，但《sua 公約》的影響力與《海洋法公約》相去甚遠，其締約國數(shù)量有限，實際適用效果仍有待觀察。

（三）簽署國家的有限性制約了國際合作的實際效果

無論是《聯(lián)合國海洋公約》抑或是《sua 公約》或者其他涉海類的國際公約，其相關規(guī)定的缺陷暫且不論，這些國際公約的存在為全球應對海上非傳統(tǒng)安全威脅提供了最基本的合作平臺，這是毋庸置疑的。但依據(jù)《維也納條約法公約》第34 條所確立的條約相對效力原則，即“條約非經(jīng)第三國同意，不為該國創(chuàng)立權利或者義務”，意味著國際公約框架下此一平臺作用的發(fā)揮是以締約國締結公約作為前提條件的。因此，相關國家加入條約之情況成為左右公約作用發(fā)揮的重要因素。雖然《海洋公約》作為當今世界影響力最廣、最權威的海洋法憲章，截至目前已獲得150 多個國家批準，但遺憾的是，就中國而言，最需合作的南海海域周邊國家即東盟諸國加入公約的情況并不相同，東盟國家中的柬埔寨、泰國只是簽署了《海洋法公約》，并未在國內批準實施，而作為中國周邊海域最重要的域外國家——美國則既未簽署，更未批準《海洋法公約》。相應的，對刑事合作而言更具操作意義的《sua 公約》《制止危及大陸架固定平臺安全非法行為議定書》相關國家的簽署情況更不容樂觀，截止目前，印尼、老撾、馬來西亞和泰國均未加入《sua 公約》和《制止危及大陸架固定平臺安全非法行為議定書》，新加坡雖加入《sua 公約》，卻未批準《制止危及大陸架固定平臺安全非法行為議定書》。相關國家認可國際公約的上述復雜情勢，使得依據(jù)國際公約進行的本已松散的合作機制更加脆弱，若相關國家并未簽署或批準相應的國際公約，則我國與這些國家依據(jù)國際條約展開的刑事合作的可能性就不復存在。

三、區(qū)域性國際合作機制之具體構想

正是由于國際公約框架下針對海上通道安全的全球性合作機制存在上述諸多弊端，某種程度上使得依據(jù)這些條約而一勞永逸的解決國家間海上非傳統(tǒng)安全問題成為一種奢望，相反，區(qū)域性合作機制因其參與國家間共同的地緣政治、經(jīng)濟利益及靈活性、針對性強獲得了多數(shù)國家的認可，“在全球化的今天，區(qū)域性司法合作已經(jīng)成為國際社會發(fā)展的一種趨勢”。特別是對于我國而言，海上非傳統(tǒng)安全威脅之難題主要存在于特定區(qū)域，南海、東海等海洋安全問題的解決也主要取決于周邊濱海國家的合作，故在今后相當長的時間內，區(qū)際性司法合作將成為我國與相關國家開展合作的務實選擇。

（一）合作范圍確定

如果說，海洋問題從其敏感程度視角可以界分為打擊海上犯罪、海洋資源保護、海域管轄權主張重疊與島礁領土爭議這四個層次，那么，打擊海上犯罪則毫無疑問屬于低敏感領域之層面，這一領域的合作不僅必要亦具有可行性。而對于海上航道安全而言，目前最主要之威脅即為海盜、海上恐怖主義等海上犯罪，但當下的《海洋法公約》《sua 公約》等對相關海上犯罪之規(guī)定亦呈現(xiàn)出諸多弊端，無法關照中國與周邊瀕海國家合作打擊海上犯罪的實際情況，故在未來的區(qū)域刑事合作框架下，有必要對既有之條約中的海上犯罪范圍進行必要的優(yōu)位排序。在筆者看來，區(qū)域國際司法合作機制適用范圍的確定應本著先易后難之原則，從敏感程度最低、最容易達成一致意見的視角出發(fā)，在適當時機將犯罪類型適度擴充，直至擴展到全部海上非傳統(tǒng)安全犯罪。故作為我國與東盟國家展開合作的基礎性框架如《南海各方行為宣言》中雖然將中國與東盟國家的刑事合作領域籠統(tǒng)的表述為“打擊跨國犯罪，包括（但不限于）毒品販運、海盜行為和海上武裝搶劫，以及非法武裝販運”，從而保障了這一文本的開放性和包容性。但很明顯，這一政治文件只是為相關各方的合作提供了一個指南，如何在未來的區(qū)域性公約、條約中合理劃定海上犯罪的清單，仍需進行法律層面的思考；同理，部分學者所提出的未來中國與東盟區(qū)域性刑事合作機制構想中建議將國家作為海上犯罪的責任主體可能并不合適。關于國家責任理論，在學理及實踐中爭議頗多，雖然從歷史沿革來看，《關于陸戰(zhàn)法規(guī)和習慣的國際公約》《凡爾賽和約》中有關于“一個國家應為他的武裝部隊的一切行為擔負責任”的類似國家責任的規(guī)定，但這些公約尚未得到實踐，詬病亦頗多。而作為國家責任典型實踐的二戰(zhàn)紐倫堡審判，也只是針對侵略罪而已，至于國家刑事責任的承擔更是因其與個人責任原則相悖、動搖國家作為國際法主體地位等原因被摒棄。有鑒于此，當今國際刑法中所規(guī)定的追究國家責任的國際罪刑一般只限于種族滅絕罪、侵略罪、破壞和平罪等系統(tǒng)性、廣泛性的危害國際社會的罪行。即使是此范圍的國際罪行，在國際實踐中追究相關國家主體責任亦遭遇到了侵犯國家主權的指摘。故此，對這些“高敏感”領域，暫不宜納入當前合作的范疇。

綜合上述考量，以海盜與海上恐怖主義等為典型代表的危害海上航行安全的犯罪應作為區(qū)域性刑事合作打擊的重點犯罪類型進行規(guī)定：一則，海上航行安全體現(xiàn)了我國及周邊海域所屬國家的共同利益關切，對此范疇內的低政治敏感性最易達成共識。海上航行通道的安全對所有瀕海國具有重要的戰(zhàn)略意義，國際海洋運輸是目前國際物流中最主要的運輸方式，國際貿易總運量的2/3 通過海洋運輸來完成。而作為太平洋和印度洋之間航運要沖的南海航道而言，是全世界最重要的海上走廊之一，經(jīng)過南海巷道運輸?shù)囊夯烊粴?，占世界貿易總額的2/3，日韓90%以上的石油輸入要依賴這一航道，中國通往國外的航線中超出一半以上的航線經(jīng)過南海海域，對東南亞國家亦具有重大的經(jīng)濟和戰(zhàn)略價值。但恰恰是這一對周邊國家堪稱“海上貿易生命線”的重要航道，卻遭受頗為嚴重的海上非傳統(tǒng)安全威脅，海盜、海上武裝搶劫、海上恐怖主義等肆虐，據(jù)統(tǒng)計，近年來，世界范圍內的海盜、海上搶劫等事件平均有50%以上發(fā)生在南海海域，其甚至被冠之以“恐怖中的恐怖”地帶。換言之，危及海上航行安全的犯罪是對海上安全形成威脅的首要因素，其危害性為各國所公認，而此類犯罪又非一國之力能夠控制，在此一層面上中國與周邊瀕海國家具有共同的利益，最易達成“安全共同體”，故針對此種犯罪的刑事合作較易展開；二則，危及海上航行安全的犯罪亦是眾多涉海的國際條約、公約所重點關注的海上犯罪，可為共同打擊此類型的海上犯罪提供法律框架?！逗Ｑ蠓üs》雖從整體來看，規(guī)定了海盜罪、販奴、海洋環(huán)境污染、販毒等多種涉海類犯罪，但無論從篇幅、內容、細化程度來看，海盜罪無疑是其規(guī)制的重點，而《sua 公約》《亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協(xié)定》本身即是對危及海上航行安全非法行為的規(guī)制公約。至于危及海上航行安全犯罪具體含括之內容，一般認為包括海上搶劫、海上恐怖活動、海上綁架、襲擊船舶或對破壞船只、利用船只運輸大規(guī)模殺傷性武器和危險物品等行為，但不宜將一般之海上偷盜行為納入其內，因為后者的行為不會對海上航行安全造成影響，故危及海上航行安全罪與部分論者提及的“海上危害人身、財產安全罪”并不完全等同?？傊?，以危及海上航行安全的犯罪為重點，不僅有相關國際條約的支持，亦符合相關國家的共同利益，且可與主權、海洋劃界糾紛等敏感問題適當剝離，故具有達成刑事合作機制的可行性。

（二）合作機制的基本內容設定

對于現(xiàn)階段區(qū)域合作的基本內容設定或許包含諸多方面，如資源勘探與開發(fā)、防災減災、海上救援、聯(lián)合護航機制等等，但就危及海上航道安全之合作內容而言，重點則在于打擊海盜、海上恐怖主義等海上犯罪的刑事合作機制，其核心內容主要是刑事司法協(xié)助機制與引渡機制。

就刑事司法協(xié)助機制而言，筆者亦主張從易到難、從部分到全面的逐步過渡原則：如針對刑事司法協(xié)助條約，學理上普遍認為國際刑事司法協(xié)助的內容有狹義與廣義之分，前者僅涉及國家間送達文書、調查取證及相關刑事訴訟程序的合作內容，后者則擴充至引渡、刑事訴訟轉移管轄、外國刑事判決的承認和執(zhí)行等。很明顯，從懲治跨國犯罪的實效來看，需要廣義的國際刑事司法協(xié)助，但隨著刑事司法協(xié)助內容的擴張，合作內容的政治敏感性亦呈遞增之勢，達成合作共識的難度也更大。像刑事訴訟移管、外國刑事判決的承認和執(zhí)行等均涉及刑事管轄權這一與主權高度相關的敏感性權利的讓渡，較難達成共識。毫無疑問，達成區(qū)域性的廣義的刑事司法協(xié)助條約或公約是最終的努力方向，但現(xiàn)階段實現(xiàn)的難度相當大。相較而言，當下可通過借鑒既有之雙邊狹義刑事司法協(xié)助的內容，先就此達成區(qū)域性的條約，同時保證條約的開放性，待各相關國家逐步達成刑事合作共識之后，再逐漸過渡到廣義的刑事司法協(xié)助條約。

上述原則亦適用于區(qū)域性的引渡機制建構，目前我國與瀕海周邊國家所簽署的雙邊引渡條約數(shù)量有限，且多邊性的區(qū)域引渡條約仍然缺失。將來的區(qū)域性引渡機制的建構可從引渡替代措施向引渡條約逐漸過渡。前者是在尚不具備形成區(qū)域性引渡條約的條件時的權宜之策，在沒有國際公約甚至沒有雙邊引渡條約因而存在現(xiàn)實法律障礙的情形下，通過配合逃犯發(fā)現(xiàn)地國以相關罪行進行逮捕、起訴、審判，或通過遣返非法移民的方式實現(xiàn)引渡的實質目的。此種操作在我國海外追逃的實踐中已被多次運用，區(qū)域引渡機制達成的初期可考慮通過條約將此種刑事合作形式進行固定。由于像海盜、海上武裝搶劫等典型的危及海上航行安全的犯罪其危害性已為各國所公認，故正式的區(qū)域性引渡條約對這幾種犯罪的引渡合作難度較小，但對海上恐怖主義犯罪達成引渡共識或許存在某種疑慮即政治犯不引渡原則。這一原則起源于歐洲國家的國內法和引渡條約之規(guī)定，逐漸成為現(xiàn)代引渡制度的重要組成內容，并形成了國際法和國際刑法中的一項公認的原則，我國的《引渡法》以及所簽署的雙邊引渡條約中亦有類似之規(guī)定。由于政治犯罪的抽象性和模糊性導致此一原則亦成為引渡合作中最具爭議性的條款之一，無論是既有之各國國內法抑或是引渡條約中，均未見到對政治犯罪進行定義之規(guī)定，這導致在國際實踐中政治犯罪的確定完全取決于被請求國的任意判斷，雖然不少國際法學者主張對政治犯罪應以請求國追訴活動的“政治性”為標準而非犯罪本身的“政治性”，此一主張亦在當今的國內法抑或國際條約中有所體現(xiàn)。但無論是犯罪本身的“政治性”抑或追訴活動的“政治性”都缺乏明確的判斷標準，極易成為犯罪分子逃避打擊的借口。政治犯不引渡原則雖是國際法實踐的一般共識，但不可否認的是，為避免該原則所帶來的負面影響，通過國際社會的實踐對其進行必要的限縮卻是一種共識，把國際罪行排除在政治犯之外，無論在國際社會實踐還是國際法理上都是大勢所趨。無論是聯(lián)合國主導的全球性公約如《海牙公約》《蒙特利爾公約》《打擊跨國有組織犯罪國際公約》，抑或是區(qū)域性國際條約如《懲治恐怖主義歐洲公約》《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》等均明確將恐怖主義犯罪作為引渡的對象。

文章來源：海峽法學

作者：閻二鵬，海南大學法學院教授，法學博士，博士生導師