[摘要]我國(guó)災(zāi)害事故應(yīng)急管理體制改革正在進(jìn)行中，應(yīng)急理念、體制、機(jī)制、法制等應(yīng)急管理體系建設(shè)的核心要素都經(jīng)歷著巨大的變革?？傮w來(lái)看，無(wú)論是意識(shí)提升、體制完善、法制建設(shè)都具有一定的滯后性、長(zhǎng)期性與復(fù)雜性，而機(jī)制建設(shè)則具有更強(qiáng)的操作性與現(xiàn)實(shí)性。應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵性主要表現(xiàn)為它對(duì)于意識(shí)發(fā)展、體制建設(shè)和法制完善具有重要影響和補(bǔ)充作用，是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的重要抓手和根本途徑。本文在全面分析我國(guó)國(guó)家應(yīng)急管理體制改革現(xiàn)狀與存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，從頂層設(shè)計(jì)與具體建設(shè)內(nèi)容等多個(gè)方面提出了完善應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑。

[關(guān)鍵詞]應(yīng)急管理；體制；機(jī)制

[中圖分類(lèi)號(hào)] d63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] a

一、我國(guó)災(zāi)害事故應(yīng)急管理體制機(jī)制改革的背景

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央提出了一系列治國(guó)理政的新理念、新思想、新戰(zhàn)略，形成了新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，為中國(guó)全面深化改革指明了方向。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)確定設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)，完善國(guó)家安全體制和國(guó)家安全戰(zhàn)略。2014年，習(xí)近平總書(shū)記提出了“總體國(guó)家安全觀”，提出以健全集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的國(guó)家安全體制，建設(shè)全方位、立體化的公共安全網(wǎng)為目標(biāo)，構(gòu)建國(guó)家安全體系，強(qiáng)調(diào)以整體的、全面的、聯(lián)系的、系統(tǒng)的觀點(diǎn)來(lái)思考和把握國(guó)家安全問(wèn)題。這表明，我國(guó)開(kāi)始把公共安全上升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度來(lái)決策部署，應(yīng)急管理工作進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。隨后，我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)得到長(zhǎng)足發(fā)展，尤其是2016年10月，中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組第28次會(huì)議同時(shí)審議了《推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》和《推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》兩個(gè)類(lèi)型突發(fā)事件的改革意見(jiàn)，表明中央開(kāi)始有意識(shí)地推動(dòng)自然災(zāi)害和事故災(zāi)難管理的融合，進(jìn)行統(tǒng)一管理。這些都為后續(xù)開(kāi)展應(yīng)急管理體制改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為建立應(yīng)急管理部做了體制和思想上的準(zhǔn)備。

2018年2月，黨的十九屆三中全會(huì)做出構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系的決策部署，提出組建應(yīng)急管理部。同年3月17日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)通過(guò)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，成立中華人民共和國(guó)應(yīng)急管理部。[1]同年3月21日，中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出，“以推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，提高效率效能，積極構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系”，并明確指出“組建應(yīng)急管理部”是此次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容。[2]作為國(guó)家治理體系和公共安全治理體系的創(chuàng)新舉措，應(yīng)急管理部的正式組建，在我國(guó)應(yīng)急管理發(fā)展史上具有里程碑意義，標(biāo)志著中國(guó)應(yīng)急管理體制重大變革的開(kāi)始，是適應(yīng)總體國(guó)家安全觀發(fā)展需要的重大改革，將對(duì)政治發(fā)展、行政創(chuàng)新、社會(huì)治理體系優(yōu)化發(fā)揮重要作用。[3]

2007年出臺(tái)的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》將突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四類(lèi)。按照《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，應(yīng)急管理部門(mén)要處理自然災(zāi)害、事故災(zāi)難兩類(lèi)突發(fā)事件，整合了11個(gè)部門(mén)的13項(xiàng)職能，包括5個(gè)國(guó)家指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能，涉及兩支部隊(duì)近20萬(wàn)武警官兵轉(zhuǎn)制，是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中整合職能最多、情況最為復(fù)雜的部門(mén)。組建應(yīng)急管理部是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出重大戰(zhàn)略決策，是一次全新的再造重建、脫胎換骨，關(guān)系到應(yīng)急管理事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。[4]

二、我國(guó)災(zāi)害事故應(yīng)急管理體制機(jī)制改革的現(xiàn)存問(wèn)題分析

（一）管理理念：被動(dòng)應(yīng)急占主流，“大應(yīng)急、大安全、大聯(lián)動(dòng)”亟待加強(qiáng)

到2019年3月，各級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)均已組建，應(yīng)急管理組織大框架已經(jīng)確立。新一代應(yīng)急管理體系適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化變革要求，[5]強(qiáng)調(diào)“大應(yīng)急、大安全、大聯(lián)動(dòng)”，主張“綜合、協(xié)調(diào)、融合”，實(shí)現(xiàn)對(duì)災(zāi)害事故的全流程和全方位管理。但因?yàn)楦黜?xiàng)工作剛起步，短時(shí)期內(nèi)構(gòu)建“大應(yīng)急”體系比較困難：（1）應(yīng)急管理系統(tǒng)內(nèi)對(duì)應(yīng)急管理是什么、做什么、怎么做存在分歧，如何推進(jìn)應(yīng)急管理改革尚處于研究和討論期。（2）一些領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)會(huì)黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署還不夠深刻，仍按原來(lái)經(jīng)驗(yàn)、慣例辦事，存在用“老思想”考慮“新問(wèn)題”、用“老辦法”處理“新情況”等現(xiàn)象。（3）一些新近被融合的領(lǐng)導(dǎo)干部，對(duì)既有的應(yīng)急管理方式、方法不了解，又急于引入一些新辦法開(kāi)展工作，導(dǎo)致原有工作不能繼續(xù)，新辦法也“水土不服”。（4）應(yīng)急管理系統(tǒng)人員尚在到位磨合階段，改革還停留在機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)單歸類(lèi)與合并上，各個(gè)業(yè)務(wù)板塊處于物理疊加階段，還沒(méi)有起到“化學(xué)反應(yīng)”。相當(dāng)一部分人員還是傳統(tǒng)的自然災(zāi)害與安全生產(chǎn)管理理念，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急處置；在與其他部門(mén)聯(lián)動(dòng)、實(shí)現(xiàn)信息共享上存在畏難情緒。[6]此次機(jī)構(gòu)改革要實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理系統(tǒng)的流程再造和整體能力提升，由于是一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，所需整合的資源多、時(shí)間長(zhǎng)、難度大，因此要做好長(zhǎng)期準(zhǔn)備。

（二）應(yīng)急體制：頂層設(shè)計(jì)與整體規(guī)劃亟待加強(qiáng)完善

應(yīng)急管理部成立后，在國(guó)家層面已著手對(duì)工作體制、機(jī)制、法制等進(jìn)行整合，但體制如何“有機(jī)整合”、機(jī)制如何“緊密銜接”，尚未形成自上而下的頂層設(shè)計(jì)與整體規(guī)劃，或者在某些領(lǐng)域有了突破，但沒(méi)有形成經(jīng)驗(yàn)，供地方學(xué)習(xí)和借鑒。

1.“統(tǒng)和分”“防和救”“行政管理與專(zhuān)業(yè)指揮”等關(guān)系有待進(jìn)一步磨合理順。應(yīng)急管理部門(mén)的職責(zé)邊界如何劃分，是反映最集中、最強(qiáng)烈，感受最深、最迫切的問(wèn)題。（1）要發(fā)揮好專(zhuān)業(yè)部門(mén)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)和應(yīng)急管理部門(mén)的綜合優(yōu)勢(shì)，就應(yīng)清晰界定“統(tǒng)和分”的關(guān)系、“防和救”的職責(zé)。因此，還需要進(jìn)一步明確界定標(biāo)準(zhǔn)和制度體系，健全應(yīng)急管理責(zé)任體系。（2）“行政領(lǐng)導(dǎo)與專(zhuān)業(yè)指揮”在現(xiàn)場(chǎng)處置指揮權(quán)方面存在過(guò)度包攬、重心上移的問(wèn)題。涉及現(xiàn)場(chǎng)處置與應(yīng)急救援的專(zhuān)業(yè)問(wèn)題應(yīng)由專(zhuān)業(yè)人員考慮，行政領(lǐng)導(dǎo)不應(yīng)該包攬專(zhuān)業(yè)處置工作，而應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注為專(zhuān)業(yè)人員提供資源保障和各方協(xié)調(diào)，現(xiàn)場(chǎng)“指揮官”到底是誰(shuí)、到底在哪，需要確定。（3）地方應(yīng)急管理部門(mén)與消防救援隊(duì)伍的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)有待加強(qiáng)。（4）應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)體制仍需完善，地區(qū)間、部門(mén)間協(xié)調(diào)需進(jìn)一步加強(qiáng)。

2.應(yīng)急管理部門(mén)的權(quán)威性、統(tǒng)籌性、使能性有待加強(qiáng)，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、指揮機(jī)構(gòu)等組織架構(gòu)還需明確。（1）四大類(lèi)突發(fā)事件統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能還需明確。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，四大類(lèi)突發(fā)事件（自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件）應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院，辦事機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院辦公廳，下設(shè)國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室。此次機(jī)構(gòu)改革將國(guó)務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)劃轉(zhuǎn)應(yīng)急管理部，今后是由國(guó)務(wù)院辦公廳還是由應(yīng)急管理部作為辦事機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)四類(lèi)突發(fā)事件，或者由應(yīng)急管理部、衛(wèi)生健康委、公安部等部委分類(lèi)統(tǒng)籌突發(fā)事件，尚不明確。（2）缺乏應(yīng)急指揮體系的頂層設(shè)計(jì)，各級(jí)應(yīng)急管理委員會(huì)需統(tǒng)籌建設(shè)。此次機(jī)構(gòu)改革，應(yīng)急管理部門(mén)要優(yōu)化應(yīng)急指揮體系，規(guī)范各類(lèi)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，牽頭整合應(yīng)急委、安委會(huì)、消防委、防汛抗旱指揮部、減災(zāi)委、抗震減災(zāi)指揮部、森林防火指揮部等機(jī)構(gòu)。但目前，各地做法不一，影響上下工作對(duì)接協(xié)調(diào)。（3）各級(jí)、各部門(mén)、各單位對(duì)如何落實(shí)應(yīng)急管理責(zé)任，還需厘清任務(wù)、責(zé)任、邊界等問(wèn)題，健全橫向到邊、縱向到底的應(yīng)急管理責(zé)任體系。

3.消防轉(zhuǎn)制還需加強(qiáng)整體規(guī)劃，進(jìn)一步明晰定位、穩(wěn)定力量、培養(yǎng)人才、提高保障、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、保障資源。組建國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍，按照紀(jì)律部隊(duì)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)管理，走出一條符合我國(guó)國(guó)情的消防救援新路子。[7]但由于改革時(shí)間緊、任務(wù)重，隊(duì)伍的定位、架構(gòu)、職能還需進(jìn)一步明晰。（1）“上”和“下”的關(guān)系，即受?chē)?guó)家和地方政府領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。目前國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍是一垂到底的管理體系，沒(méi)有與地方資源進(jìn)行銜接，因此在應(yīng)急處置現(xiàn)場(chǎng)的指揮權(quán)與兵力調(diào)度方面存在國(guó)家和地方政府之間的沖突，地方應(yīng)急管理部門(mén)與消防救援隊(duì)伍的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)有待加強(qiáng)。（2）“左”和“右”的關(guān)系，即國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍和各類(lèi)專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍、社會(huì)應(yīng)急力量的關(guān)系。前者應(yīng)該是應(yīng)急處置工作的后盾、最后防線，不能什么救援都得依靠他們。他們應(yīng)當(dāng)與專(zhuān)業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍、社會(huì)應(yīng)急力量處理好三種邊界關(guān)系，包括警情與非警情業(yè)務(wù)之間的關(guān)系、專(zhuān)業(yè)處置與綜合保障之間的關(guān)系、一般突發(fā)事件與重大突發(fā)事件之間的關(guān)系。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)地方專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)伍和社會(huì)救援力量的統(tǒng)一規(guī)劃與管理。（3）國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍的管理和運(yùn)行機(jī)制還存在一些問(wèn)題，包括力量不足、編制過(guò)少；招募與留存機(jī)制不健全；人才培養(yǎng)體系有待完善；應(yīng)急指揮中心處置規(guī)程有待標(biāo)準(zhǔn)化；裝備保障不足，缺乏統(tǒng)一規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)；保險(xiǎn)、獎(jiǎng)懲機(jī)制等都有待完善。

4.基層應(yīng)急管理倒金字塔現(xiàn)象明顯，原安監(jiān)系統(tǒng)力量被攤薄、基層應(yīng)急管理力量薄弱、分散、不穩(wěn)定等問(wèn)題突出。應(yīng)急管理整合的職責(zé)多，涉及面廣，而且多為牽頭協(xié)調(diào)的職責(zé)，形成“頭在應(yīng)急管理部門(mén)，身體在各個(gè)行業(yè)部門(mén)”的局面，在國(guó)家宏觀管理層面構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制尚且不易，越到基層則越難。（1）應(yīng)急管理部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置自下而上“一對(duì)多”的現(xiàn)象客觀存在，應(yīng)急力量與承擔(dān)任務(wù)相比仍比較薄弱，編制較少、人少事多的矛盾比較突出。（2）應(yīng)急工作專(zhuān)業(yè)化程度增強(qiáng)、任務(wù)加重，應(yīng)急人員的年齡、學(xué)歷、知識(shí)、編制結(jié)構(gòu)等都有差距，專(zhuān)業(yè)人才缺乏、專(zhuān)業(yè)不對(duì)口、人員不穩(wěn)定問(wèn)題突出，導(dǎo)致原有工作無(wú)法落實(shí)、新職能履職不到位，不適應(yīng)全災(zāi)種、大應(yīng)急的需要。（3）基層工作人員精神壓力大、工作任務(wù)重、混編混崗、待遇低等問(wèn)題突出。

（三）應(yīng)急機(jī)制：亟需健全“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的應(yīng)急機(jī)制

我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)總體上仍處于初創(chuàng)階段，制度有待健全，這導(dǎo)致運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管和被動(dòng)式應(yīng)急成為常態(tài)，讓?xiě)?yīng)急管理領(lǐng)域有無(wú)限的追責(zé)壓力。[8]（1）缺乏對(duì)包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、恢復(fù)與重建等環(huán)節(jié)在內(nèi)的全流程應(yīng)急管理機(jī)制的整體架構(gòu)與頂層設(shè)計(jì)。（2）應(yīng)急管理機(jī)制的內(nèi)涵、主要內(nèi)容、基本原則等有待全面設(shè)計(jì)，許多具體機(jī)制的內(nèi)容尚處于開(kāi)發(fā)與完善階段，有些甚至還是空白。需進(jìn)一步明確并細(xì)化應(yīng)急機(jī)構(gòu)在運(yùn)行機(jī)制方面的工作原則、工作內(nèi)容、工作標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。（3）工作流程有待進(jìn)一步規(guī)范，各項(xiàng)機(jī)制具體內(nèi)容需要進(jìn)一步細(xì)化。（4）應(yīng)急管理基礎(chǔ)較為薄弱，應(yīng)急管理信息化建設(shè)和綜合保障體系與需求差距較大。主要表現(xiàn)為，人、財(cái)、物等應(yīng)急保障能力不足；應(yīng)急管理信息化亟待加強(qiáng)，指揮中心和信息平臺(tái)建設(shè)有待提速等。

（四）應(yīng)急法制:法規(guī)制度體系亟需完善，標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工作亟待加強(qiáng)

應(yīng)急管理部整合的職能分散在10多個(gè)部門(mén)，法律法規(guī)、政策標(biāo)準(zhǔn)也分散，研究同一類(lèi)事往往要從不同行業(yè)的多個(gè)法規(guī)中去找條款，政策法規(guī)體系建設(shè)相對(duì)滯后。（1）從長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)來(lái)看，缺乏應(yīng)急法律體系的總體設(shè)計(jì)和規(guī)劃，法規(guī)體系亟待完善，相關(guān)法律法規(guī)存在不配套、不完善等問(wèn)題。機(jī)構(gòu)改革之后，大量的應(yīng)急法律法規(guī)與新的體制框架、工作機(jī)制要求存在一定出入，應(yīng)急法制體系建設(shè)任務(wù)艱巨、需求緊迫。（2）從《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的編修情況來(lái)看，需要加入黨的職能、體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)；進(jìn)一步落實(shí)執(zhí)法主體；需要將一些業(yè)已成熟的譬如現(xiàn)場(chǎng)處置救援、“現(xiàn)場(chǎng)指揮官”制度等優(yōu)秀做法，以法律的形式確定下來(lái)。（3）從配套立法來(lái)看，存在配套不全，職權(quán)邊界不清晰等問(wèn)題。比如自然災(zāi)害領(lǐng)域需要有一個(gè)綜合性法律；安全生產(chǎn)法、消防法從內(nèi)容來(lái)看，存在職權(quán)邊界不清，相互不配套的問(wèn)題；一些領(lǐng)域的單行法還保持著部門(mén)為主、“條”重于“塊”的色彩；相關(guān)法規(guī)的執(zhí)法主體身份改變?cè)斐蓤?zhí)法主體與法律規(guī)定不相符的問(wèn)題等。（4）應(yīng)急預(yù)案編制和演練的有效性、針對(duì)性需進(jìn)一步加強(qiáng)。全國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系框架雖已基本建立，但存在著編制模板化、結(jié)構(gòu)僵硬化、內(nèi)容同質(zhì)化等問(wèn)題。一是部門(mén)預(yù)案銜接不夠順暢，雖然各行業(yè)部門(mén)制定修訂了應(yīng)急預(yù)案，但預(yù)案在應(yīng)急響應(yīng)、部門(mén)協(xié)同、聯(lián)合處置等方面缺乏聯(lián)系性、規(guī)范性、高效性。二是企業(yè)應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量不高、實(shí)效不足，部分企業(yè)未能正確認(rèn)識(shí)應(yīng)急預(yù)案的重要性，還停留在“紙上談兵”。三是預(yù)案演練的針對(duì)性、協(xié)同性、實(shí)用性不強(qiáng)，各領(lǐng)域的預(yù)案對(duì)具體的事故災(zāi)害種類(lèi)均沒(méi)有細(xì)分，對(duì)危害辨識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)涉及少，缺少應(yīng)急演練優(yōu)化機(jī)制。

三、以能力建設(shè)為核心深化災(zāi)害事故管理的體制機(jī)制改革

我國(guó)災(zāi)害事故應(yīng)急管理體制改革正在進(jìn)行中，應(yīng)急理念、體制、機(jī)制、法制等應(yīng)急管理體系建設(shè)的核心要素都經(jīng)歷著巨大的變革。總體來(lái)看，無(wú)論是意識(shí)提升、體制完善、法制建設(shè)都具有一定的滯后性、長(zhǎng)期性與復(fù)雜性；而機(jī)制建設(shè)則具有更強(qiáng)的操作性與現(xiàn)實(shí)性。簡(jiǎn)言之，應(yīng)急管理機(jī)制是“涵蓋了事前、事發(fā)、事中和事后的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)全過(guò)程中各種系統(tǒng)化、制度化、程序化、規(guī)范化和理論化的方法與措施?！睉?yīng)急機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵性主要體現(xiàn)為它對(duì)于意識(shí)發(fā)展、體制建設(shè)和法制完善具有重要影響和補(bǔ)充作用，是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的重要抓手和根本途徑。具體表現(xiàn)為：（1）機(jī)制建設(shè)可以幫助固化并提升整體的應(yīng)急意識(shí)與理念。同經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技發(fā)展等國(guó)家戰(zhàn)略相比較，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與應(yīng)急理念的深化往往具有更強(qiáng)的“隱蔽性”和“被動(dòng)性”，通過(guò)機(jī)制建設(shè)可以幫助落實(shí)安全建設(shè)與發(fā)展的責(zé)任，反復(fù)強(qiáng)化應(yīng)急意識(shí)與理念的重要性，提高社會(huì)整體的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)與應(yīng)急能力素養(yǎng)。（2）機(jī)制建設(shè)可以彌補(bǔ)體制的不足并促進(jìn)其發(fā)展與完善。體制內(nèi)含機(jī)制，應(yīng)急組織是應(yīng)急機(jī)制的“載體”，決定了機(jī)制的具體內(nèi)容與特點(diǎn)；機(jī)制是為積極發(fā)揮體制作用服務(wù)的，當(dāng)體制還不夠完善或處于發(fā)展階段，通過(guò)機(jī)制建設(shè)幫助完善工作制度，幫助實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策，提高政府應(yīng)急能力，促進(jìn)應(yīng)急體制的健全和有效運(yùn)轉(zhuǎn)。（3）機(jī)制建設(shè)是完善法制體系的前提。法制泛指以規(guī)范性文件形式出現(xiàn)的各種法律和制度，后者則是一系列的行為規(guī)范；因此，通過(guò)機(jī)制建設(shè)可以積累這些行為規(guī)范的原則、內(nèi)容、特征等，為法制建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

因此，為深化我國(guó)災(zāi)害事故應(yīng)急管理體制改革，應(yīng)以能力建設(shè)為突破口，圍繞構(gòu)建“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效”的國(guó)家應(yīng)急能力體系，統(tǒng)籌規(guī)劃和推動(dòng)應(yīng)急機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)與全面建設(shè)工作。這就需要從中央到地方在應(yīng)急管理的制度工具方面進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，既要顧及頂層的四梁八柱搭建，又要注重實(shí)際操作性。為進(jìn)一步提升我國(guó)應(yīng)急管理體系與能力現(xiàn)代化，災(zāi)害事故應(yīng)急管理體制機(jī)制改革的基本思路是：在黨中央、國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，以構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國(guó)家應(yīng)急能力體系為目標(biāo)，以加強(qiáng)、優(yōu)化、統(tǒng)籌國(guó)家應(yīng)急能力建設(shè)為主線，以確保人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定為宗旨，以防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)為抓手，加快推動(dòng)形成統(tǒng)一指揮、專(zhuān)常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國(guó)特色應(yīng)急管理體制。

（一）明確應(yīng)急管理部與國(guó)家應(yīng)急管理體系之間的關(guān)系

依據(jù)三定方案，應(yīng)急管理部嚴(yán)格來(lái)說(shuō)只是災(zāi)害事故應(yīng)急管理部門(mén)，主要負(fù)責(zé)自然災(zāi)害和事故災(zāi)難的應(yīng)對(duì)，生態(tài)環(huán)境類(lèi)事件以及公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件并不屬于應(yīng)急管理部的職責(zé)范圍。目前，是否有必要繼續(xù)保留四大類(lèi)突發(fā)事件綜合應(yīng)急管理的概念，并設(shè)計(jì)一定的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，還是自此之后明確公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件由不同部門(mén)分別進(jìn)行管理，是一個(gè)亟待探討和解決的問(wèn)題。根據(jù)國(guó)家綜合應(yīng)急管理體系的建設(shè)總目標(biāo)，并結(jié)合實(shí)際情況，可以有兩種選擇。但無(wú)論如何選擇，在應(yīng)急管理部?jī)?nèi)部實(shí)行機(jī)構(gòu)科學(xué)設(shè)置和職權(quán)有效配置，加強(qiáng)自身建設(shè)，全面從嚴(yán)治黨，才是應(yīng)急管理部門(mén)運(yùn)轉(zhuǎn)高效，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急決策和應(yīng)急救援指揮權(quán)相對(duì)集中、執(zhí)行專(zhuān)業(yè)高效、監(jiān)督有力到位的內(nèi)部環(huán)境條件和組織保障。（1）選擇一：建立健全應(yīng)急管理部作為中央（國(guó)家）應(yīng)急委(綜合應(yīng)急指揮中心)辦公室的工作機(jī)制。即建立中央（國(guó)家）應(yīng)急管理委員會(huì)（國(guó)家綜合應(yīng)急指揮中心），并將其辦公室與應(yīng)急管理部統(tǒng)一起來(lái)，辦公室的領(lǐng)導(dǎo)由黨中央、國(guó)務(wù)院指定負(fù)責(zé)同志擔(dān)任，并同時(shí)兼任應(yīng)急管理部的主要領(lǐng)導(dǎo)。應(yīng)急管理部作為中央（國(guó)家）應(yīng)急管理委員會(huì)（國(guó)家綜合應(yīng)急指揮中心）的具體辦事機(jī)構(gòu)，在國(guó)家層面建立“集中統(tǒng)一”的應(yīng)急指揮管理體制，從而強(qiáng)化應(yīng)急管理部在國(guó)家綜合應(yīng)急管理體系中的權(quán)威性和綜合協(xié)調(diào)性。與此同時(shí)，結(jié)合應(yīng)急管理部的三定方案，承擔(dān)中央（國(guó)家）應(yīng)急委下設(shè)的國(guó)家應(yīng)對(duì)特別重大災(zāi)害指揮部的職責(zé)。（2）選擇二：建立健全應(yīng)急管理部作為一個(gè)國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急指揮部的工作機(jī)制。即，應(yīng)急管理部作為國(guó)家自然災(zāi)害與事故災(zāi)難突發(fā)事件的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理部門(mén)，主要圍繞著兩大類(lèi)突發(fā)事件開(kāi)展體制、機(jī)制、法制等方面的建設(shè)工作。組建國(guó)家應(yīng)對(duì)特別重大災(zāi)害指揮部并建成實(shí)體機(jī)構(gòu)，應(yīng)急管理部承擔(dān)國(guó)家應(yīng)對(duì)特別重大災(zāi)害指揮部的日常工作，負(fù)責(zé)建立災(zāi)情報(bào)告系統(tǒng)并統(tǒng)一發(fā)布災(zāi)情，統(tǒng)籌應(yīng)急力量建設(shè)和物資儲(chǔ)備并在救災(zāi)時(shí)統(tǒng)一調(diào)度，組織災(zāi)害救助體系建設(shè)，指導(dǎo)安全生產(chǎn)類(lèi)、自然災(zāi)害類(lèi)應(yīng)急救援。發(fā)生特別重大災(zāi)害時(shí)，應(yīng)急管理部作為指揮部，協(xié)助中央指定的負(fù)責(zé)同志組織應(yīng)急處置工作，保證政令暢通、指揮有效。

（二）加強(qiáng)災(zāi)害事故應(yīng)急管理機(jī)制頂層設(shè)計(jì)，全面部署全國(guó)機(jī)制建設(shè)工作

1.構(gòu)建國(guó)家應(yīng)急能力框架，加強(qiáng)應(yīng)急管理機(jī)制頂層設(shè)計(jì)。在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等法律法規(guī)和政策的整體框架下，完成災(zāi)害事故類(lèi)應(yīng)急管理機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，編制《國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)對(duì)框架》《國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備指南》及相匹配的能力指標(biāo)等工作制度，出臺(tái)《國(guó)家應(yīng)急能力清單與通用應(yīng)急機(jī)制框架》等相關(guān)文件，統(tǒng)一并規(guī)范全國(guó)范圍內(nèi)的機(jī)制建設(shè)。

2.利用制定十四五規(guī)劃的契機(jī)，針對(duì)機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)與核心機(jī)制的建設(shè)，按照分階段、分步驟地進(jìn)行優(yōu)先次序的排列與部署，系統(tǒng)推動(dòng)全國(guó)應(yīng)急機(jī)制建設(shè)。

3.通過(guò)機(jī)制建設(shè)，落實(shí)各級(jí)政府應(yīng)急管理責(zé)任。逐步形成一套以科學(xué)民主為前提的應(yīng)急管理工作機(jī)制，按照“責(zé)權(quán)對(duì)等”原則落實(shí)責(zé)任，明確各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力清單、責(zé)任清單，解決決策權(quán)力過(guò)分集中于“一把手”，一些政府部門(mén)集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身，監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任機(jī)制不健全等問(wèn)題，解決無(wú)限追責(zé)、隨意追責(zé)、為追責(zé)而追責(zé)的問(wèn)題。

（三）完善并規(guī)范相對(duì)應(yīng)的應(yīng)急管理機(jī)制，形成全國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制整體框架

通過(guò)應(yīng)急能力清單和通用機(jī)制建設(shè)（見(jiàn)表1），可以幫助確認(rèn)、準(zhǔn)備、引導(dǎo)、分配應(yīng)急資源來(lái)應(yīng)對(duì)最迫切的風(fēng)險(xiǎn)與突發(fā)事件，更好地促進(jìn)全國(guó)的應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急處置工作。（具體分析詳見(jiàn)本部分接下來(lái)三條）

表1 應(yīng)急管理目標(biāo)能力清單與應(yīng)急通用機(jī)制對(duì)應(yīng)表

2.以應(yīng)急管理全過(guò)程為主線，開(kāi)展涵蓋預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、恢復(fù)與重建等全部環(huán)節(jié)的通用能力與機(jī)制建設(shè)。這些通用機(jī)制作為共通的語(yǔ)言和參照系統(tǒng)應(yīng)清晰地描述具體操作任務(wù)，促進(jìn)相關(guān)人員在應(yīng)急管理工作中緊密配合，從而實(shí)現(xiàn)在統(tǒng)一全國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件方法和手段的基礎(chǔ)上，全方位調(diào)集與整合各方資源，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理行動(dòng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

3.針對(duì)滲透在應(yīng)急管理中支撐性、保障性能力，開(kāi)展通用機(jī)制設(shè)計(jì)，包括信息與科技支撐能力、基層應(yīng)急能力和城市安全運(yùn)行能力等。

（四）巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防范與國(guó)民安全素養(yǎng)能力建設(shè)

1.堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)與突發(fā)事件管理雙并重，突出重特大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)對(duì)能力建設(shè)。（1）應(yīng)急管理關(guān)口前移，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管理是應(yīng)急管理工作的重要抓手，完善事前、事中、事后全流程管理。（2）重特大災(zāi)害是對(duì)政府決斷力和行動(dòng)力的重大考驗(yàn)。應(yīng)急管理改革發(fā)展應(yīng)始終以有效應(yīng)對(duì)重特大災(zāi)害作為重點(diǎn)工作目標(biāo)，完善中央、地方、社會(huì)多層級(jí)響應(yīng)體系，提高巨災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)急響應(yīng)能力。

2.通過(guò)建設(shè)宣教培訓(xùn)體系和實(shí)施安全文化工程提升領(lǐng)導(dǎo)干部與社會(huì)公眾的安全素養(yǎng)。（1）將應(yīng)急管理作為各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、公職人員入職、晉升、培訓(xùn)的重要內(nèi)容。培養(yǎng)一大批忠誠(chéng)干凈、勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)、善于科學(xué)決策的指揮員，著重提高其研判力、決策力、掌控力、協(xié)調(diào)力、輿論引導(dǎo)力和學(xué)習(xí)能力。在應(yīng)急管理實(shí)踐中鍛煉和發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀干部，建立容錯(cuò)機(jī)制。（2）加快研究制定《全民安全文化建設(shè)綱要》，把應(yīng)急知識(shí)納入國(guó)民教育，讓強(qiáng)化應(yīng)急準(zhǔn)備、提高應(yīng)急能力成為全社會(huì)的自覺(jué)。（3）加強(qiáng)自信教育，利用包括輿論宣傳在內(nèi)的多種方式和手段來(lái)維護(hù)國(guó)家安全利益。

（五）全流程應(yīng)急管理的核心能力與通用制度建設(shè)

1.強(qiáng)化應(yīng)急準(zhǔn)備能力，健全綜合資源保障體系。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和情景構(gòu)建等手段預(yù)測(cè)和規(guī)劃應(yīng)急能力目標(biāo)要求，明確能力建設(shè)的牽頭和參與部門(mén)，通過(guò)持續(xù)的人、財(cái)、物、技術(shù)投入，和有效的政策支持，做好應(yīng)急準(zhǔn)備。（1）加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍的整合與建設(shè)，健全以人民解放軍為突擊力量，以綜合應(yīng)急隊(duì)伍為骨干，各專(zhuān)業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍各負(fù)其責(zé)，企業(yè)專(zhuān)兼職隊(duì)伍和志愿者隊(duì)伍共同參與的應(yīng)急救援隊(duì)伍體系。一是統(tǒng)一規(guī)劃基層社區(qū)（村）、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)市縣、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和國(guó)家五個(gè)層級(jí)的綜合與專(zhuān)業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍。出臺(tái)保障政策，包括隊(duì)伍招募、培養(yǎng)、使用、關(guān)愛(ài)等制度，樹(shù)立職業(yè)尊崇、增強(qiáng)職業(yè)榮譽(yù)感和吸引力、激勵(lì)新?lián)?dāng)新作為，確保隊(duì)伍的穩(wěn)定、活力和戰(zhàn)斗力。二是嘗試多種模式完善專(zhuān)兼職隊(duì)伍，包括企事業(yè)單位應(yīng)急隊(duì)伍，基層護(hù)林員、治安員、網(wǎng)格員應(yīng)急隊(duì)伍，通過(guò)武裝部門(mén)把民兵納入應(yīng)急隊(duì)伍，通過(guò)社會(huì)組織、團(tuán)委等擴(kuò)大志愿服務(wù)隊(duì)伍，并形成民間自發(fā)組織、政府有效管理的機(jī)制。（2）統(tǒng)一全國(guó)的應(yīng)急資源和物資管理，加快建立現(xiàn)代物流體系。包括健全應(yīng)急物資實(shí)物儲(chǔ)備、社會(huì)儲(chǔ)備和生產(chǎn)能力儲(chǔ)備管理制度，應(yīng)急物資的統(tǒng)一命名與編碼、分類(lèi)、在線管理與即時(shí)檢索、調(diào)用、更新與結(jié)算等管理辦法，社會(huì)物資、運(yùn)輸工具和設(shè)施裝備等征用、補(bǔ)償和租賃保障機(jī)制，全國(guó)應(yīng)急資源與物資綜合信息管理平臺(tái)系統(tǒng)，應(yīng)急物資綜合協(xié)調(diào)、分類(lèi)分級(jí)保障、省市聯(lián)網(wǎng)互通制度，先進(jìn)裝備研發(fā)與財(cái)政投入等。（3）提高應(yīng)急資金保障能力。出臺(tái)經(jīng)濟(jì)政策，設(shè)立中央和地方財(cái)政災(zāi)害預(yù)防及應(yīng)急專(zhuān)項(xiàng)資金，拓寬資金投入渠道、健全資金多元投入機(jī)制，強(qiáng)化救援關(guān)鍵力量、航空救援體系、科技信息化、安全基礎(chǔ)能力等方面經(jīng)費(fèi)投入，推進(jìn)巨災(zāi)保險(xiǎn)。（4）加快信息化建設(shè)，構(gòu)建科學(xué)、開(kāi)放、先進(jìn)的應(yīng)急管理信息化體系，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)應(yīng)急指揮中心，加強(qiáng)通信保障能力。

2.提升綜合防范能力，推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系。（1）建立分工合理、職責(zé)清晰的監(jiān)測(cè)預(yù)警體系。以應(yīng)急管理部門(mén)為主導(dǎo)，在軟件方面，按照災(zāi)害種類(lèi)科學(xué)設(shè)定監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，合理設(shè)置預(yù)警區(qū)間。在硬件方面，建設(shè)綜合信息與共享平臺(tái)，為應(yīng)急救援提供技術(shù)支持和信息保障。（2）完善應(yīng)急管理部門(mén)統(tǒng)籌、相關(guān)部門(mén)參加的會(huì)商研判機(jī)制，實(shí)現(xiàn)早發(fā)現(xiàn)、早研判、早報(bào)告、早處置、早解決。（3）健全預(yù)警信息發(fā)布制度，由應(yīng)急管理部門(mén)統(tǒng)一向社會(huì)發(fā)布各類(lèi)預(yù)警信息，提高預(yù)警的及時(shí)性、準(zhǔn)確性、一致性和公眾覆蓋面。

3.提高快速反應(yīng)能力，完善應(yīng)急決策處置體系。（1）健全核心機(jī)制建設(shè)，包括先期處置、現(xiàn)場(chǎng)指揮、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、信息發(fā)布與輿論引導(dǎo)、社會(huì)動(dòng)員等。（2）強(qiáng)化交通物流、通訊、消防、公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)、搜索救援、治安、對(duì)外事務(wù)等緊急援助功能。（3）完善統(tǒng)一指揮、運(yùn)行高效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。包括構(gòu)建權(quán)威高效的應(yīng)急指揮體系；加快形成應(yīng)急部門(mén)統(tǒng)籌，行業(yè)監(jiān)管部門(mén)、涉災(zāi)部門(mén)等協(xié)同，軍地協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制；在屬地政府的領(lǐng)導(dǎo)下積極探索跨部門(mén)、跨系統(tǒng)、跨行政區(qū)域的單元化應(yīng)急管理模式（參考上海市應(yīng)急管理單元建設(shè)經(jīng)驗(yàn)）。

4.夯實(shí)恢復(fù)重建能力，強(qiáng)化應(yīng)急善后保障體系?；謴?fù)與重建工作不僅要妥善解決應(yīng)急處置中引發(fā)的矛盾和問(wèn)題，更要做好總結(jié)、歸納、梳理，為今后的應(yīng)急管理工作提供經(jīng)驗(yàn)與借鑒，對(duì)于提高應(yīng)急能力和治理水平至關(guān)重要。

（六）滲透性、支撐性保障能力與通用制度建設(shè)

1.提升科技支撐能力，深化基礎(chǔ)研究與應(yīng)用實(shí)踐。（1）推動(dòng)應(yīng)急管理重大理論、實(shí)踐問(wèn)題的深化研究，加強(qiáng)應(yīng)急管理學(xué)科建設(shè)，培養(yǎng)壯大人才隊(duì)伍。（2）鼓勵(lì)應(yīng)急技術(shù)裝備的研究開(kāi)發(fā)。編制應(yīng)急技術(shù)的研發(fā)指南，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)高等院校、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)推進(jìn)應(yīng)急技術(shù)與應(yīng)急設(shè)備、設(shè)施的研發(fā)生產(chǎn)。（3）推進(jìn)應(yīng)急管理信息化發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹落實(shí)，推進(jìn)應(yīng)急指揮中心、應(yīng)急管理綜合應(yīng)用平臺(tái)等建設(shè)，健全信息共享機(jī)制，構(gòu)建上聯(lián)國(guó)家應(yīng)急管理部、下通基層一線的應(yīng)急救援體系。（4）統(tǒng)籌科技資源和力量，構(gòu)建多專(zhuān)業(yè)協(xié)同的應(yīng)急管理專(zhuān)家委，加強(qiáng)國(guó)家專(zhuān)家?guī)旖ㄔO(shè)，完善專(zhuān)家咨詢(xún)制度。（5）構(gòu)建政學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新體系，形成一批前沿適用的技術(shù)成果，支持成果產(chǎn)業(yè)化。

2.提升基層應(yīng)急能力，促進(jìn)基層社會(huì)應(yīng)急體系建設(shè)。（1）出臺(tái)加強(qiáng)基層隊(duì)伍建設(shè)的具體方案，夯實(shí)基層應(yīng)急救援能力，打通應(yīng)急管理工作“最后一公里”。（2）健全經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加強(qiáng)基層應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，明確配備標(biāo)準(zhǔn)，特別是人員、機(jī)構(gòu)、編制、經(jīng)費(fèi)、津貼、保險(xiǎn)、車(chē)輛、保障、執(zhí)法標(biāo)識(shí)和制式服裝配備上，要進(jìn)一步細(xì)化。（3）完善干部教育培訓(xùn)制度，增強(qiáng)培訓(xùn)的針對(duì)性、實(shí)效性，打牢做好應(yīng)急管理的專(zhuān)業(yè)根底。健全應(yīng)急管理工作人員凡進(jìn)必考、入職培訓(xùn)和定期輪訓(xùn)制度，提高專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員比例。（4）動(dòng)員志愿者參與應(yīng)急管理工作，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村屯、社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)等基層單位設(shè)立專(zhuān)（兼）職應(yīng)急機(jī)構(gòu)。（5）統(tǒng)籌基層應(yīng)急部門(mén)技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)設(shè)置和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員配備，立足基層實(shí)際，配備急需的衛(wèi)星電話、無(wú)線對(duì)講網(wǎng)絡(luò)和報(bào)警器、廣播等。

3.提升城市安全運(yùn)行能力，著力基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)工作。（1）把提升城市安全發(fā)展與推動(dòng)應(yīng)急管理事業(yè)改革有機(jī)融合。加強(qiáng)城市規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行等各個(gè)環(huán)節(jié)的安全管理，針對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)的廣域性、關(guān)聯(lián)性、動(dòng)態(tài)性特點(diǎn)，充分運(yùn)用科技和信息化手段，有效融合社會(huì)治理資源，建立從風(fēng)險(xiǎn)研判、隱患排查、監(jiān)測(cè)預(yù)警、動(dòng)態(tài)管控、應(yīng)急處置、災(zāi)后重建等全鏈條、全時(shí)空、全領(lǐng)域的多業(yè)務(wù)系統(tǒng)，最大限度保障城市運(yùn)行穩(wěn)定。（2）加強(qiáng)對(duì)高層建筑、大型綜合體、隧道橋梁、管線管廊、軌道交通、燃?xì)?、電力設(shè)施等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施與核心資源的保護(hù)，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施安全配置標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控、提高城市韌性、增強(qiáng)應(yīng)急管理能力。

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責(zé)任編輯：文心

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[基金項(xiàng)目]國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（16zda054）；國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目（2018yfc0809900）；應(yīng)急管理部委托課題“十四五”應(yīng)急管理體制機(jī)制改革創(chuàng)新研究。

[作者簡(jiǎn)介]秦緒坤,新興際華集團(tuán)應(yīng)急研究總院（新興際華科技發(fā)展有限公司）工程師；閃淳昌，國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理專(zhuān)家組組長(zhǎng)，國(guó)家減災(zāi)委專(zhuān)家委副主任；周玲(通訊作者)，北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院副教授，清華大學(xué)公共管理學(xué)院中國(guó)應(yīng)急管理研究基地(北京市哲學(xué)社科規(guī)劃辦資助)研究人員；沈華，中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所助理研究員；宿潔，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院副教授。