2021年4月19日，世界氣象組織發(fā)布《2020年全球氣候狀況》并指出，2020年全球氣候變化指標(biāo)和影響進(jìn)一步惡化，極端天氣加上新冠肺炎疫情給全球帶來雙重打擊，疫情封鎖限制措施以及伴隨的經(jīng)濟(jì)放緩并未對影響氣候變化的驅(qū)動(dòng)因素產(chǎn)生遏制作用；2020年是有記錄以來三個(gè)最熱的年份之一，全球平均溫度比工業(yè)化之前高出約1.2℃；2015—2020年是最熱的6年，2011—2020年是最熱的10年。

疫情造成的全球經(jīng)濟(jì)衰退使制定緩解氣候變化所需的政策更具挑戰(zhàn)性。為盡快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和創(chuàng)造就業(yè)，拜登就任總統(tǒng)當(dāng)天簽署了美國重返《巴黎協(xié)定》（paris agreement）等多項(xiàng)總統(tǒng)行政令，明確提出“氣候政策應(yīng)是美國外交政策和國家安全的基本要素”，具體包括：到2035年美國的電力生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)無碳排放，到21世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)凈零排放；暫停在聯(lián)邦土地上進(jìn)行新的石油及天然氣項(xiàng)目，逐步取消化石燃料補(bǔ)貼；聯(lián)邦、州等各級政府車輛零排放；到2035年增加對綠色基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)電廠碳排放的公共投資，包括2萬億美元的清潔能源項(xiàng)目；成立白宮國內(nèi)氣候政策辦公室（climate policy office）、國家氣候工作組（national climate task force）等。雖然美國政府的氣候政策具有很強(qiáng)的周期性和易變性，此次能否實(shí)現(xiàn)氣候立法也尚未可知，但其姿態(tài)頗具影響力和示范作用。

之后，38個(gè)國家在2021年4月22—23日美國主辦的領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)上，就碳排放量的問題做出承諾。美國承諾2030年比2005年減少50%~52%，到2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放；加拿大承諾2030年比2005年減少40%~45%；日本承諾2030年比2013年減少46%；英國承諾2035年比1990年減少78%；巴西承諾在2050年前實(shí)現(xiàn)碳中和?；凇肮餐袇^(qū)別的責(zé)任”原則，大多數(shù)發(fā)展中國家并未做出明確的減排承諾，而是呼吁發(fā)達(dá)國家在應(yīng)對氣候變化方面展現(xiàn)更大的決心和行動(dòng)，履行氣候變化融資承諾，為發(fā)展中國家提供更多資金、技術(shù)、能力建設(shè)等方面的支持。而中國早在2020年9月聯(lián)合國大會(huì)上就承諾“二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”。可見，各國政府的減排目標(biāo)和行動(dòng)有了新一輪的進(jìn)展。

由于氣候治理是一個(gè)全球性的問題，需要通過國際合作使每個(gè)國家切實(shí)采取行動(dòng)參與其中。而國際氣候談判便是國際合作的首要前提，通過談判制定全球長期減排目標(biāo)，明確每個(gè)國家的責(zé)任和義務(wù)，進(jìn)而制定各自的減排目標(biāo)和細(xì)則。但是由于減排對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有不同程度的制約，各國國情不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異巨大、利益訴求不同，在全球減排義務(wù)分擔(dān)上存在諸多矛盾和分歧。

在30多年來的全球氣候治理進(jìn)程中，類似以上國家氣候政策的重大轉(zhuǎn)折事件屢屢發(fā)生，對全球減排進(jìn)度和效果造成巨大影響，形成了復(fù)雜多變的談判格局。為探索全球氣候治理體系的演進(jìn)規(guī)律和特征，本文按照四個(gè)發(fā)展階段，詳細(xì)梳理了30多年來具有代表性的國際氣候大會(huì)和事件，并對其間重要的協(xié)議和會(huì)議的意義進(jìn)行了總結(jié)和評論，清晰展現(xiàn)了主要國家的利益訴求變化導(dǎo)致的競爭和合作關(guān)系的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，以《巴黎協(xié)定》為代表的新氣候治理體系取代了以《京都議定書》為代表的原氣候治理體系，并體現(xiàn)了新的特征。中國倡導(dǎo)相互尊重、公平正義、合作共贏的全球治理新理念，認(rèn)為積極應(yīng)對氣候變化是中國可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需要，也是推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。

一、全球氣候治理體系的組成

推動(dòng)和引導(dǎo)建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系，是各國共同解決全球氣候變化問題的首要任務(wù)。全球氣候治理的最終目標(biāo)是提供充足的全球公共產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)國家利益與全球利益、當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益以及國家與國家間利益的均衡。

目前，三大國際法律性文件——《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（united nations framework convention on climate change，unfccc，簡稱《公約》）、《京都議定書》（kyoto protocol，簡稱《議定書》）和《巴黎協(xié)定》，在全球氣候治理進(jìn)程中的作用、約束力以及參與度等綜合影響力上，無疑起到主導(dǎo)作用。

同時(shí)，國際公約外的氣候治理機(jī)制作為有力的補(bǔ)充推進(jìn)了談判進(jìn)程。這些機(jī)制從性質(zhì)上可以分為政治性、技術(shù)性和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性三種類型：（1）由政府首腦或者高級別官員就一些重大問題達(dá)成政治共識(shí)的組織或會(huì)議，主要包括聯(lián)合國氣候變化峰會(huì)、聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)論壇（mdgs）、經(jīng)濟(jì)大國能源與氣候論壇（mef）、二十國集團(tuán)（g20）、八國集團(tuán)（g8）、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（apec）、亞太清潔發(fā)展和氣候新伙伴計(jì)劃（app）等；（2）針對具體技術(shù)問題開展專題研究和討論的機(jī)制，主要包括聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（unep）、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（undp）、聯(lián)合國糧農(nóng)組織（fao）、國際民用航空組織（icao）、國際海事組織（imo）以及聯(lián)合國秘書長氣候變化融資高級咨詢組等；（3）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組織或政策，包括世界銀行、區(qū)域多邊發(fā)展銀行、與氣候變化相關(guān)的貿(mào)易機(jī)制、與生產(chǎn)活動(dòng)和國內(nèi)外市場拓展相關(guān)的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)制定等。這類組織和機(jī)制在一定程度上有利于調(diào)動(dòng)多方行為主體積極性和規(guī)范擴(kuò)散，各國可以根據(jù)自身情況自愿制定政策，尤其是減排積極性較高的國家可以提前采取應(yīng)對氣候變化行動(dòng)。

研究表明，如果只是使盡可能多的國家僅加入唯一一個(gè)國際氣候聯(lián)盟，可能不是最佳策略，反而具有相近成本-效益結(jié)構(gòu)的成員國之間達(dá)成的協(xié)議會(huì)更穩(wěn)定，且可能會(huì)促進(jìn)國際協(xié)議的成功。但過猶不及的是，如果氣候機(jī)制過于復(fù)雜，會(huì)造成臃腫、競爭、摩擦和相互抵消的情況，甚至產(chǎn)生權(quán)利和義務(wù)的再分配效應(yīng)——大國擁有更多自由選擇參與某一或某些氣候小聯(lián)盟的權(quán)利；小國家會(huì)缺乏采取氣候行動(dòng)的激勵(lì)，傾向“搭便車”。

二、全球氣候治理體系發(fā)展階段

全球氣候治理體系經(jīng)歷了30多年的發(fā)展，每一次取得的重大進(jìn)步都不是一蹴而就的，而是循序漸進(jìn)的，是經(jīng)過長期的準(zhǔn)備、斡旋和談判才逐步達(dá)成的。每一次氣候大會(huì)的召開、重要文件的簽訂、減排目標(biāo)的制定、評估報(bào)告的發(fā)布、工作組的設(shè)立等都有其獨(dú)特的歷史意義，都反映了每個(gè)談判國家的利益訴求和博弈，體現(xiàn)了各方談判力量的形成和變化，暗含了發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家對國際地位和話語權(quán)的爭奪，甚至也包含了非政府組織和民眾的參與和努力。因此，詳細(xì)梳理和分析全球氣候治理機(jī)制發(fā)展過程中的代表性會(huì)議和事件對研究全球氣候治理體系的演進(jìn)和特征以及未來的發(fā)展有重要意義。

全球氣候治理機(jī)制的發(fā)展主要以歷年來的國際氣候談判為表現(xiàn)形式，以重要協(xié)議的簽訂和會(huì)議的召開為里程碑，以經(jīng)濟(jì)危機(jī)和主要國家氣候政策的變化為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，經(jīng)歷了以下四個(gè)明顯的發(fā)展階段。

（一）建立階段

從政府間氣候變化專門委員會(huì)成立（ipcc，1988年）到《公約》（1992年）和《議定書》（1997年）的出臺(tái)是全球氣候治理機(jī)制的初建階段。國際社會(huì)用10年的時(shí)間引領(lǐng)氣候問題走進(jìn)公眾視野并成為全球性的重要議題，促使大部分國家和地區(qū)加入了聯(lián)合國氣候談判機(jī)制，確認(rèn)了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”這一基礎(chǔ)原則，制定了全球減排目標(biāo)，強(qiáng)制《議定書》附件國家采取減排行動(dòng)。

在此階段經(jīng)歷了以下幾次重要的氣候談判和事件。

1979年，第一次世界氣候大會(huì)在日內(nèi)瓦召開，標(biāo)志著氣候問題開始提上國際議事日程。為實(shí)現(xiàn)全球氣候的有效治理，1988年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和世界氣象組織（wmo）成立了政府間氣候變化專門委員會(huì)，其職責(zé)是收集、整理并評估氣候變化科學(xué)知識(shí)的現(xiàn)狀，分析氣候變化及其對環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的影響，并提出減緩、適應(yīng)氣候變化的對策。

1990年，ipcc及時(shí)發(fā)布第一份氣候評估報(bào)告（assessment report，ar），確認(rèn)了全球變暖的科學(xué)基礎(chǔ)，引起公眾極大關(guān)注，對促成后續(xù)的氣候變化公約談判具有重要意義。同年12月，第45屆聯(lián)合國大會(huì)第45/212號(hào)決議決定成立政府間談判委員會(huì)（inc），負(fù)責(zé)擬定氣候變化綱要公約和組織第一屆談判會(huì)議。國際氣候談判的進(jìn)程由此正式啟動(dòng)。

自1991年2月至1992年5月，經(jīng)過歷時(shí)15個(gè)月的5輪艱苦談判，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》最終于1992年6月正式開放簽署，共有153個(gè)國家和歐洲共同體簽署?！豆s》最終目標(biāo)（條款2）是“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到人為干擾的水平上。這一水平應(yīng)當(dāng)在足以使生態(tài)系統(tǒng)能夠自然地適應(yīng)氣候變化、確保糧食生產(chǎn)免受威脅并使經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠可持續(xù)進(jìn)行的時(shí)間范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)”。指導(dǎo)原則（條款3）包括“公平原則”“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”“各自能力原則”等。締約方承諾（條款4）附件i國家（發(fā)達(dá)國家與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家）應(yīng)“制定國家政策和采取相應(yīng)措施，限制人為的溫室氣體排放”，2000年應(yīng)“將個(gè)別地或共同地使co2和《蒙特利爾議定書》未予管制的其他溫室氣體的人為排放恢復(fù)到1990年的水平”；附件ii國家（24個(gè)最發(fā)達(dá)國家）應(yīng)“提供新的和額外的資金，以支付發(fā)展中國家履行義務(wù)所需的全部費(fèi)用”；發(fā)展中國家應(yīng)編制國家信息通報(bào)，制定并執(zhí)行減緩和適應(yīng)氣候變化的國家計(jì)劃，其履行上述義務(wù)的程度取決于發(fā)達(dá)國家資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的程度?！豆s》于1994年3月正式生效，是世界上第一個(gè)為控制溫室氣體排放、應(yīng)對全球變暖而起草的國際公約，奠定了應(yīng)對氣候變化國際談判與合作的重要法律基礎(chǔ)，是具有權(quán)威性、普遍性、全面性的國際框架，但明顯缺失了對發(fā)達(dá)國家減排具體指標(biāo)的硬性約束。

1995年，首次《公約》締約方大會(huì)（cop1）在柏林舉行，制定了2000年后的減排義務(wù)和時(shí)間表，以督促發(fā)達(dá)國家實(shí)現(xiàn)最終減排目標(biāo)，為此，各方通過了“柏林授權(quán)書”（berlin mandate），此舉直接促進(jìn)了后來《議定書》的制定。同年，ipcc第二次評估報(bào)告（ar2，1995）得出結(jié)論，有證據(jù)表明人類活動(dòng)對全球氣候具有可以識(shí)別的影響，迫切需要加強(qiáng)全球、區(qū)域和國家各級的減排行動(dòng)。然而，直至1997年11月，共進(jìn)行了8次正式談判會(huì)議及若干次非正式磋商，減排指標(biāo)問題仍未有進(jìn)展。

1997年，第三次《公約》締約方會(huì)議（cop3）不得不在無任何談判文本的基礎(chǔ)上召開。最終在會(huì)議最后階段連續(xù)進(jìn)行近50個(gè)小時(shí)的談判，才通過《京都議定書》。《議定書》規(guī)定，附件i國家需確保在2008—2012年（第一個(gè)承諾期）將溫室氣體排放量比1990年至少削減5.2%，其中歐盟減排指標(biāo)為8%，美國為7%，日本為6%（條款3）；提出減排途徑有3種靈活機(jī)制，即聯(lián)合履行（ji，條款6）、排放貿(mào)易（et，條款17）和清潔發(fā)展機(jī)制（cdm，條款12），以幫助發(fā)達(dá)國家降低減排成本；附件ii國家還應(yīng)當(dāng)為發(fā)展中國家提供技術(shù)轉(zhuǎn)讓和資金支持（條款11）。關(guān)于實(shí)施的相關(guān)細(xì)則在之后幾年繼續(xù)談判。

（二）發(fā)展階段

從通過《議定書》到召開哥本哈根氣候大會(huì)（2009年）是全球氣候治理機(jī)制艱難的發(fā)展階段，各國之間的利益分歧愈加嚴(yán)重，導(dǎo)致《議定書》實(shí)施細(xì)則的談判歷時(shí)8年，到2005年才正式生效。之后的 “巴厘島路線圖”（2007年）確定了未來談判方式的“雙軌路徑”，延續(xù)了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”的基礎(chǔ)原則。但美國、加拿大、日本、俄羅斯等國退出或故意拖延談判進(jìn)程，并要求發(fā)展中國家也實(shí)施強(qiáng)制減排。

在此階段經(jīng)歷了以下幾次重要的氣候談判和事件。

1998年，cop4阿根廷氣候大會(huì)達(dá)成《布宜諾斯艾利斯行動(dòng)計(jì)劃》（buenos aires plan of bbbbbb），決定在2000年之前必須解決減排機(jī)制問題。但2000年的cop6海牙氣候大會(huì)談判最終破裂。美國、加拿大、日本等少數(shù)發(fā)達(dá)國家與歐盟形成尖銳的對立局面。美國主張可以無限制地通過向發(fā)展中國家提供資金、轉(zhuǎn)讓技術(shù)的方式和森林、綠地吸收co2的方式來抵消自身的減排指標(biāo)；歐盟指責(zé)美國逃避義務(wù)，堅(jiān)持主張發(fā)達(dá)國家應(yīng)把主要精力放在國內(nèi)減排上，到海外“購買”減排份額最多不得超過其減排總量的一半。

2001年3月，美國宣布退出《議定書》。7月，在cop6續(xù)會(huì)上，歐盟、“傘型集團(tuán)”和“77國集團(tuán)+中國”在美國反對和不參與的情況下達(dá)成的《波恩協(xié)議》（bonn agreement）具有突出的國際政治意義，且在最后關(guān)頭避免了《議定書》失敗的命運(yùn)?！恫ǘ鲄f(xié)議》對土地森林、三個(gè)機(jī)制、遵約制度和資金提供四方面做出了規(guī)定，但部分內(nèi)容遭到“傘型集團(tuán)”國家的反對，最終無法達(dá)成一攬子決定。未竟的工作于11月在cop7摩洛哥氣候大會(huì)中繼續(xù)進(jìn)行，最終達(dá)成的《馬拉喀什協(xié)定》（marrakesh accord）明確了技術(shù)轉(zhuǎn)讓框架，成立了技術(shù)轉(zhuǎn)讓專家小組，并首次在資金援助方面取得較大進(jìn)展，為爭取俄、日等國批準(zhǔn)《議定書》鋪平了道路。

2002年，cop8新德里氣候大會(huì)通過的《德里宣言》采納了發(fā)展中國家的建議，提出要在可持續(xù)發(fā)展框架下解決氣候變化問題，大力開發(fā)清潔能源和創(chuàng)新綠色科技，可持續(xù)地使用可再生能源，并通過公共部門的努力和市場為導(dǎo)向的途徑實(shí)現(xiàn)減排。

2003年，cop9米蘭氣候大會(huì)陷入僵局，締約方各有訴求：歐盟積極游說堅(jiān)持全球承諾和強(qiáng)制減排；小島國家積極推動(dòng)國際社會(huì)立即采取實(shí)質(zhì)性減排行動(dòng)；最不發(fā)達(dá)國家（ldc）為獲得資金的援助愿意做出妥協(xié)；美國故意拖延談判進(jìn)程，采取折中和調(diào)和立場，提出“碳強(qiáng)度”方法自愿承諾減排；俄羅斯和澳大利亞等國態(tài)度消極，嚴(yán)重推遲《議定書》的生效；沙特等石油輸出國堅(jiān)決反對國際合作；中國、巴西和印度更關(guān)注第二承諾期的談判。非政府團(tuán)體和研究機(jī)構(gòu)也提出了各種減排方案，大致可歸納為“自上而下”（top-down）和“自下而上”（bottom-up），締約方開始考慮多種方式并存的新機(jī)制。

在2004年cop10召開前，俄羅斯終于批準(zhǔn)加入《議定書》使之最終生效。2004年是《公約》生效第10年，但在資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、能力建設(shè)等議題上談判進(jìn)展緩慢，具體的減排行動(dòng)更是見效甚微。

2005年2月，《議定書》正式生效，成為第一個(gè)為發(fā)達(dá)國家規(guī)定量化減排指標(biāo)的文件，也是第一個(gè)具有法律約束力的國際減排文件，并且符合“柏林授權(quán)”的精神和規(guī)定，并沒有對發(fā)展中國家規(guī)定任何限排或減排義務(wù)。11月，cop11暨《議定書》第一次締約方會(huì)議（mop1）在加拿大蒙特利爾召開，大會(huì)任務(wù)為“執(zhí)行、改進(jìn)和創(chuàng)新”，通過了遵約程序、執(zhí)行規(guī)則和懲罰機(jī)制，成立了《議定書》下的特設(shè)工作組（awg-kp），開啟了發(fā)達(dá)國家第二承諾期（2012年以后）的談判。對歐盟來說，此次大會(huì)啟動(dòng)了發(fā)展中國家和未批準(zhǔn)《議定書》的發(fā)達(dá)國家（美國和澳大利亞）參與的進(jìn)程。

此后，“后京都”談判正式啟動(dòng)，主要針對第二承諾期的具體減排指標(biāo)進(jìn)行談判。2006年，cop12暨mop2首次在撒哈拉以南非洲國家——肯尼亞內(nèi)羅畢召開。會(huì)上，前世界銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家尼古拉斯·斯特恩（nicholas stern）做了主題發(fā)言，指出不斷加劇的溫室效應(yīng)對全球經(jīng)濟(jì)的影響不亞于世界大戰(zhàn)和經(jīng)濟(jì)大蕭條，但是只要全球以gdp 1%的投入就可以避免未來每年5%~20%的gdp損失。大會(huì)達(dá)成的“內(nèi)羅畢工作計(jì)劃（2005—2010）”為發(fā)展中國家清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目提供額外支持。并且，“適應(yīng)基金”在發(fā)展中國家已接近投入運(yùn)行，用于適應(yīng)氣候變化的具體行動(dòng)。同年，國際能源署（iea）發(fā)布《世界能源展望2006》,預(yù)測中國將在2007年成為世界上第一大溫室氣體排放國，其他發(fā)展中大國溫室氣體排放量也將迅速增加。從此，發(fā)展中國家減排問題開始成為全球氣候大會(huì)的中心議題。

2007年，cop13氣候大會(huì)達(dá)成了“巴厘島路線圖”，開創(chuàng)了“雙軌制”談判路徑，即將談判分為不同語境下的兩個(gè)部分：就《公約》下廣泛國家的長期合作行動(dòng)進(jìn)行的awg-lca談判，和就《議定書》下確定的附件i國家制定二期減排義務(wù)的awg-kp談判，體現(xiàn)了《公約》和《議定書》的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。為實(shí)現(xiàn)大幅度減排，條款1要求“所有發(fā)達(dá)國家（包括美國）做出可測量、可報(bào)告和可核實(shí)（mrv）的適當(dāng)國家緩解承諾或行動(dòng)（namas），包括可量化的國家排放限度和排減目標(biāo)”；“發(fā)展中國家締約方應(yīng)得到支持性和可行性的技術(shù)、資金和能力建設(shè)的支持，并在可持續(xù)發(fā)展的范圍內(nèi)采取適當(dāng)?shù)膰揖徑庑袆?dòng)”；強(qiáng)調(diào)應(yīng)加強(qiáng)適應(yīng)行動(dòng)、技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓行動(dòng)、供資和投資行動(dòng)等發(fā)展中國家關(guān)心的問題等。同年，ipcc第四次氣候變化評估報(bào)告（ar4，2007）呼吁應(yīng)控制全球溫升不超過2℃。

之后爆發(fā)的金融危機(jī)使許多發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)衰退，德國等部分歐盟國家為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，強(qiáng)制減排的政策開始松動(dòng)甚至倒退。在2008年cop14波茲南氣候大會(huì)上，中國代表團(tuán)第一次明確提出“人均累積co2排放”的概念用以衡量減排義務(wù)的公平性。同年11月，奧巴馬出任美國總統(tǒng)，美國的氣候政策出現(xiàn)新的轉(zhuǎn)機(jī)，2009年，美國眾議院通過了美國歷史上首部限制溫室氣體排放的綜合性法案——《美國清潔能源與安全法案》（aces）。

為解決《議定書》在2012年到期的問題，2009年cop15哥本哈根氣候大會(huì)召開，受到各國政府、非政府組織、學(xué)者、媒體和民眾的高度關(guān)注，也是各大國際外交場合的重點(diǎn)議題。為提前擬定草案，2008年、2009年分別舉行4輪和5輪聯(lián)合國氣候變化國際談判會(huì)議。但是，針對“責(zé)任共擔(dān)”的焦點(diǎn)問題，發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家的政治意愿存在明顯分歧，且存在談判的程序性問題——不透明的“小集團(tuán)”磋商模式，最終《哥本哈根協(xié)議》(copenhagen accord)不具法律約束力，也未解決《議定書》第二承諾期的相關(guān)問題。但大會(huì)提議建立綠色氣候基金，由發(fā)達(dá)國家承諾2010—2012年每年出資100億美元以及2013—2020年每年出資1000億美元，以支持發(fā)展中國家緩解氣候變化。除此之外，會(huì)中首次隱晦地提出了一種新的“自下而上的減排保證”（pledge）+“統(tǒng)一核查機(jī)制”（review）的全球減排機(jī)制。美、法等少數(shù)西方發(fā)達(dá)國家提出“碳關(guān)稅”政策，將環(huán)境問題和貿(mào)易掛鉤，向不能達(dá)到進(jìn)口國節(jié)能減排力度的他國出口商品征收特別關(guān)稅。此次會(huì)議后，中國、印度、南非、巴西作為“基礎(chǔ)四國”開始代表發(fā)展中國家共同發(fā)聲，提出符合發(fā)展中國家利益訴求的排放權(quán)分配方案。

（三）停滯階段

從2009年哥本哈根氣候大會(huì)的無果而終到2015年《巴黎協(xié)定》達(dá)成前，全球氣候治理機(jī)制一直處在停滯階段。此時(shí)世界經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生變化，發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)崛起并占據(jù)越來越多的全球碳排放份額。發(fā)達(dá)國家遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)，拒絕接受第二承諾期的減排義務(wù)，并要求逐漸弱化“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，將“自上而下”的量化減排模式逐漸過渡到自愿減排模式，試圖在2015年前達(dá)成一個(gè)自2020年生效的新協(xié)議。

在此階段經(jīng)歷了以下幾次重要的氣候談判和事件。

哥本哈根氣候大會(huì)后，氣候談判更加舉步維艱。為了使2010年底的坎昆氣候大會(huì)順利召開，提前進(jìn)行了4輪工作組談判會(huì)議，就談判程序性問題、案文、方向和具體內(nèi)容等展開了艱難的磋商。最終cop16坎昆氣候大會(huì)堅(jiān)持了雙軌談判機(jī)制，且在發(fā)展中國家關(guān)心的問題（適應(yīng)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、資金和能力建設(shè)等）上取得了不同程度的進(jìn)展，并決定建立綠色氣候基金。會(huì)中，日本等個(gè)別發(fā)達(dá)國家公開反對《議定書》第二承諾期。

2011年，cop17德班氣候大會(huì)通過決議，建立加強(qiáng)行動(dòng)德班平臺(tái)特設(shè)工作組，決定實(shí)施第二承諾期，啟動(dòng)綠色氣候基金，不晚于2015年達(dá)成一個(gè)《公約》下適用于所有締約方、自2020年起生效的新協(xié)議。同年12月，加拿大宣布退出《議定書》。

2012年，cop18多哈氣候大會(huì)通過了《議定書》修正案，從法律上確定了第二承諾期的時(shí)間框架；進(jìn)一步明確了2015協(xié)議談判的時(shí)間表，全面啟動(dòng)適用于所有締約方的新的“德班增強(qiáng)行動(dòng)平臺(tái)”的單軌談判進(jìn)程。

2013年，聯(lián)合國綠色氣候基金（gcf）終于在韓國落戶，計(jì)劃從2020年起每年籌集1000億美元。

2014年，ipcc第五次評估報(bào)告（ar5，2014）指出氣候變化將增強(qiáng)對人類和生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重、普遍和不可逆轉(zhuǎn)影響的可能性；將溫升限制在2℃內(nèi)，需要到2050年全球排放水平比2010年減少40%~70%；限制在1.5℃內(nèi)，則需要減少70%~95%；現(xiàn)在大幅減排把溫升控制在2℃的可能性大于66%，且對全球經(jīng)濟(jì)的影響在正常情境中僅為0.06%。

為推進(jìn)全球氣候變化新協(xié)議的談判進(jìn)程，《中美氣候變化聯(lián)合聲明》（2014）、《中法元首氣候變化聯(lián)合聲明》（2015）相繼發(fā)布。

（四）新發(fā)展階段

《巴黎協(xié)定》打破了僵局，確立了全球氣候治理歷史上第一個(gè)普遍適用的全球性治理體系，要求所有的締約方都必須提出“國家自主貢獻(xiàn)”，打破了南北方在《公約》及《議定書》框架下關(guān)于治理責(zé)任分配及其相應(yīng)承諾和行動(dòng)的“防火墻”，但各國減排目標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到把溫升控制在2℃以內(nèi)對全球減排任務(wù)的要求。美國退出《巴黎協(xié)定》引起各方聲討，但全球氣候治理沒有因此停滯或者混亂，這說明當(dāng)前全球氣候治理已不再依賴于個(gè)別國家的政策和行動(dòng)；而且使更多地方政府、城市、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體甚至個(gè)人更積極地參與到氣候治理中來，切實(shí)采取減排行動(dòng)。

在此階段經(jīng)歷了以下幾次重要的氣候談判和事件。

2015年12月，cop21氣候大會(huì)通過了《巴黎協(xié)定》，其長期目標(biāo)是“將全球平均氣溫較前工業(yè)化時(shí)期上升幅度控制在2℃以內(nèi)，并努力限制在1.5℃以內(nèi)”（條款2）。各締約方以“自下而上”國家自主貢獻(xiàn)（ndc）方式（條款4）提出各自的目標(biāo)和行動(dòng)計(jì)劃，并以全球定期每五年集體盤點(diǎn)的方式（條款14）評估集體進(jìn)展情況。該協(xié)定很快于2016年11月正式生效，體現(xiàn)了全球?qū)夂蛑卫淼钠惹性竿侨祟悮v史上應(yīng)對氣候變化的第三個(gè)國際法律文本，確立了2020年后全球氣候治理格局。

為落實(shí)《巴黎協(xié)定》相關(guān)內(nèi)容，各國繼續(xù)圍繞“共同但有區(qū)別的責(zé)任”問題、減排義務(wù)分擔(dān)的公平問題、提供資金技術(shù)問題等重大問題進(jìn)行談判。2016年的cop22氣候大會(huì)一致通過的《馬拉喀什行動(dòng)宣言》給國際社會(huì)樹立了信心，中國出資30億美元建立氣候變化南南合作基金起到了重要的引領(lǐng)作用，體現(xiàn)了大國擔(dān)當(dāng)。但各方在發(fā)達(dá)國家如何出資問題上仍有分歧，迄今仍未兌現(xiàn)每年提供1000億美元的承諾。

美國特朗普政府于2017年6月宣布退出《巴黎協(xié)定》，10月宣布廢除美國《清潔電力計(jì)劃》，此舉嚴(yán)重阻礙全球氣候治理的進(jìn)程。同年，世界氣象組織發(fā)布《溫室氣體公報(bào)》表示，2016年全球co2濃度增速突破歷史記錄，較過去10年平均值高50%，是工業(yè)化前的145%。11月，cop23波恩氣候大會(huì)首次由太平洋發(fā)展中島國斐濟(jì)擔(dān)任主席國。大會(huì)主要任務(wù)有：形成一個(gè)有共同時(shí)間框架的、全面的、平衡反映各方核心訴求的《巴黎協(xié)定》實(shí)施細(xì)則草案，為次年的最終版本奠定基礎(chǔ)；形成2018年“促進(jìn)性對話”的實(shí)施細(xì)節(jié)，彌合與全球減排目標(biāo)的差距等。

2018年，ipcc發(fā)布的《全球變暖1.5℃》特別評估報(bào)告警告，1.5℃是危險(xiǎn)的臨界點(diǎn)，必須在多個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行變革，以保證co2排放量到2030年減少45%。但美國、俄羅斯、沙特、科威特等國家拒絕認(rèn)可此報(bào)告。同年，全球經(jīng)濟(jì)和氣候委員會(huì)發(fā)布的《新氣候經(jīng)濟(jì)報(bào)告》認(rèn)為減排和經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以共存，氣候行動(dòng)到2030年將產(chǎn)生26萬億美元的經(jīng)濟(jì)效益。12月，cop24卡托維茲氣候大會(huì)最終通過了《巴黎協(xié)定》“實(shí)施手冊”，主要確定了透明的報(bào)告和監(jiān)督機(jī)制、2023年全球盤點(diǎn)機(jī)制、2025年后的氣候資金新目標(biāo)以及評估技術(shù)發(fā)展和轉(zhuǎn)移的進(jìn)度等，但沒有提出更高的減排目標(biāo)，甚至難以實(shí)現(xiàn)控制在2℃的溫升目標(biāo)。

2019年11月，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布年度《排放差距報(bào)告》預(yù)計(jì)，即使《巴黎協(xié)定》承諾全部實(shí)現(xiàn)，全球氣溫仍有可能上升3.2℃；若要控制為1.5℃，2030年全球年排放量必須再減少320億噸co2當(dāng)量，即未來10年每年下降7.6%，需要各國國家自主貢獻(xiàn)提升至少5倍。12月，在cop25馬德里氣候大會(huì)中，談判各方在碳排放交易機(jī)制、減排力度、資金支持等議題方面分歧嚴(yán)重。大會(huì)延后40多小時(shí)后閉幕，再次引起場外環(huán)保人士的憤怒。大會(huì)最后，主席表示已有73個(gè)國家有意提交一份更有力的國家自主貢獻(xiàn)報(bào)告，并號(hào)召組成氣候“雄心聯(lián)盟”（high ambition coalition），以做出到2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放的新承諾。

2020年，cop26格拉斯哥氣候大會(huì)因新冠肺炎疫情宣布延期到2021年11月。據(jù)國際能源署估計(jì)，由于新冠肺炎疫情影響，2020年全球co2排放量下降5.8%，減少了約20億噸，降幅有史以來最大，是2009年全球金融危機(jī)后排放量減少的5倍。精確到疫情期間每日的全球碳排放情況，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)2020年4月7日較前一年的日均排放減少了17%；從國家和地區(qū)的角度，排放量減少較多的有中國（2.42億噸）、美國（2.07億噸）、歐洲（1.23億噸）和印度（9800萬噸）。但伴隨全球各地封閉狀態(tài)結(jié)束，排放將出現(xiàn)反彈，且有可能快速升高，這將取決于各國復(fù)蘇和刺激經(jīng)濟(jì)的推行速度和政策選擇?；诓煌募?lì)措施的力度和結(jié)構(gòu)，有研究預(yù)測了個(gè)主要國家的后續(xù)財(cái)政刺激措施將使全球5年排放量（2020—2024）減少6.6億噸至增加23.2億噸。赫伯恩等詢問了來自g20國家的231名央行官員、財(cái)政部官員和其他經(jīng)濟(jì)專家關(guān)于25種主要財(cái)政復(fù)蘇模式在四個(gè)維度上（實(shí)施速度、經(jīng)濟(jì)乘數(shù)、氣候影響潛力和總體可取性）的相對表現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)乘數(shù)和氣候影響指標(biāo)方面都具有很高潛力的5項(xiàng)政策（清潔有形基礎(chǔ)設(shè)施、建筑能效改造、教育和培訓(xùn)投資、自然資本投資和清潔研發(fā)），并且提出不同收入水平的國家適合不同的財(cái)政復(fù)蘇政策。

三、全球新氣候治理體系的特征

以《議定書》為代表的原有氣候治理體系，是一種發(fā)達(dá)國家“自上而下”的溫室氣體強(qiáng)制減排機(jī)制。首先，締約方共同制定得到普遍認(rèn)可的具有法律約束力的全球總體減排目標(biāo)，然后制定分階段目標(biāo)和時(shí)間進(jìn)程表，再分配到各締約方承擔(dān)各自的減排任務(wù)；同時(shí)通過市場機(jī)制的介入降低減排成本；此外，還制定了嚴(yán)格的溫室氣體排放核算、進(jìn)度報(bào)告和核查制度以及相應(yīng)的遵約機(jī)制。事實(shí)證明，原氣候治理體系在過去近20年取得了不容忽視的減排成效，引領(lǐng)了世界低碳發(fā)展潮流，可再生能源產(chǎn)業(yè)、新能源技術(shù)成為經(jīng)濟(jì)危機(jī)中創(chuàng)造新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)、擴(kuò)大就業(yè)的新領(lǐng)域，同時(shí)也促進(jìn)了減緩氣候變化的國際合作。但是，學(xué)術(shù)界一直對《議定書》的減排效果和公平問題爭論不休。

多方勢力的氣候談判長年僵持不下，國際社會(huì)對探索一個(gè)公平且高效的國際新氣候治理體系呼聲越來越高。終于在2015年以《巴黎協(xié)定》為代表的新氣候治理體系取代了以《京都議定書》為代表的原有氣候治理體系，成為2020年后全球應(yīng)對氣候變化的行動(dòng)指南。

（一）“自下而上”的新機(jī)制

《巴黎協(xié)定》正式確立了以國家自主貢獻(xiàn)機(jī)制為核心的全球應(yīng)對氣候變化制度的總體框架。國家自主貢獻(xiàn)是指各締約方基于平等原則、共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，綜合各自具體國情和發(fā)展現(xiàn)狀，為了實(shí)現(xiàn)到21世紀(jì)末全球平均溫升控制在2℃的目標(biāo)、適應(yīng)現(xiàn)在及將來氣候變化帶來的影響，而自主提出的減緩及適應(yīng)目標(biāo)，以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)需要的實(shí)施手段，包括資金、技術(shù)和能力建設(shè)相關(guān)的信息，并且每五年通報(bào)一次國家自主貢獻(xiàn)。該機(jī)制向來是美國提倡的，主要是依靠各個(gè)國家自主地提出自己應(yīng)對全球氣候變暖的方案和計(jì)劃，共同實(shí)現(xiàn)整體的行動(dòng)和目標(biāo)。

“自下而上”模式的出現(xiàn)大大緩解了之前各主權(quán)國家不配合的狀況，氣候談判有了新的進(jìn)展，突破了傳統(tǒng)責(zé)任分配的限制，有利于調(diào)動(dòng)參與主體最廣泛的積極性，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢。該機(jī)制給予各締約方充足的空間以充分考慮自身的實(shí)際情況和減排能力，增強(qiáng)應(yīng)對氣候變化的決心，利用道義心、國際形象等軟約束制衡可能出現(xiàn)的行動(dòng)疲軟。另外，不同國家提出的各自目標(biāo)和行動(dòng)計(jì)劃不盡相同，容易提供多方面的意見，有利于吸取各締約方氣候變化政策的精華和智慧。

同時(shí)，該模式也存在難以避免的弊端。首先，雖然條款規(guī)定了自主決定貢獻(xiàn)的共性框架，但是各國提交的文本仍存在顯著差異，如具體目標(biāo)闡述方式、覆蓋的經(jīng)濟(jì)行業(yè)及溫室氣體范圍、實(shí)施條件和公平性闡述等，降低了量化目標(biāo)間的可比性，阻礙了目標(biāo)的定量分析，也間接加大了氣候談判的工作量，減緩了談判進(jìn)度。其次，由于缺乏強(qiáng)制力約束，減排效果切實(shí)考驗(yàn)各方承諾的力度和可信度。研究表明，雖然《巴黎協(xié)定》的實(shí)施將有助于減少全球溫室氣體排放，但仍沒有足夠把握將溫升控制在2℃以內(nèi)。

（二）共同領(lǐng)導(dǎo)

新的氣候治理機(jī)制雖然緩和了原本兩個(gè)陣營的針鋒相對，發(fā)揮了參與主體的主動(dòng)性和靈活性，但是弱化了全球領(lǐng)導(dǎo)力，使各種集團(tuán)和聯(lián)盟的利益訴求更加多元化，關(guān)系更加錯(cuò)綜復(fù)雜，使原本就缺乏強(qiáng)制力的協(xié)定更加岌岌可危，也必然使減排效果大打折扣。未來可能形成歐、美、中為主的共同領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)。

第一，歐盟早期一直在全球氣候治理中扮演著發(fā)起者、推動(dòng)者和領(lǐng)導(dǎo)者等多重角色。歐洲科學(xué)家最早提出了很多氣候變化領(lǐng)域的重要概念，使得歐共體及成員國掌握了話語權(quán)，并積極推動(dòng)ipcc成立和《公約》談判。歐盟成立后，在立法、減排行動(dòng)、援助發(fā)展中國家、學(xué)術(shù)研究等方面都走在世界前列。直到2009年哥本哈根氣候大會(huì)，歐盟由于過激的氣候政策被孤立，其領(lǐng)導(dǎo)者地位受到動(dòng)搖。之后，歐盟開始重視與新興經(jīng)濟(jì)體的合作，大力推行氣候外交，希望重回全球氣候治理的中心，掌握道德制高點(diǎn)。2015年在巴黎氣候談判的關(guān)鍵時(shí)刻，歐盟宣布與79個(gè)非洲國家、加勒比與太平洋國家（acp）結(jié)成“雄心聯(lián)盟”，并動(dòng)用了4.75億歐元，承諾提高國家氣候行動(dòng)以促進(jìn)達(dá)成更具雄心的巴黎協(xié)議，呼吁聯(lián)合國成員到2050年實(shí)現(xiàn)零排放，并努力推動(dòng)在巴黎氣候大會(huì)上將溫控目標(biāo)從2℃提升至1.5℃。

但2016年以來，歐盟受困于多重危機(jī)——英國脫歐公投成功，意大利修憲公投遭否決，法國、荷蘭極右勢力一度猖獗等，這一系列事件標(biāo)志著“逆全球化”風(fēng)潮的開始。全球氣候治理也受到?jīng)_擊，發(fā)達(dá)國家已無力或不愿意繼續(xù)承擔(dān)越來越高昂的減排成本，于是國內(nèi)保守主義主張貿(mào)易保護(hù)、貿(mào)易壁壘等政策。

現(xiàn)階段，歐盟在氣候問題上處在中美之間這一十分微妙的位置。一方面，歐盟充分認(rèn)識(shí)到中國參與是全球氣候治理成功的根本保障，在氣候治理和環(huán)保領(lǐng)域與中國合作的意愿非常強(qiáng)烈；另一方面，在與美國爭奪全球氣候治理主導(dǎo)權(quán)上有些力不從心。歐盟關(guān)于氣候治理與環(huán)保議題的主張既不同于美國的自由化議程，也不同于中國的“一帶一路”倡議。因此，在新的氣候治理體系中，歐盟有意扮演世界政治體系中生態(tài)領(lǐng)域“中間人”的角色，將中美都吸引到合理的解決氣候問題的框架之內(nèi)，以此增強(qiáng)歐盟的國際話語權(quán)。

第二，美國作為排放大國，一直反對歐盟提出的協(xié)議法律化，反對強(qiáng)制減排，主張各自實(shí)施“國家戰(zhàn)略”；并且美國的氣候政策隨總統(tǒng)的換屆呈現(xiàn)非連續(xù)性，具有濃厚的政治特色?！栋屠鑵f(xié)定》最終取代《議定書》，實(shí)則是美國的減排模式取代了歐盟的減排模式，使全球氣候政策喪失了嚴(yán)格意義的國際法與規(guī)范文本，只是各國參與全球氣候治理與環(huán)境保護(hù)的意愿表達(dá)，給予了參與國非常寬泛的執(zhí)行空間。即便如此，美國于2017年退出《巴黎協(xié)定》，明確放棄追求全球氣候治理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。2021年，拜登政府重樹在全球氣候治理領(lǐng)域的雄心，希望通過“綠色經(jīng)濟(jì)”創(chuàng)造就業(yè)，并在清潔能源方面引領(lǐng)世界。但鑒于美國國內(nèi)社會(huì)環(huán)境動(dòng)蕩與社會(huì)矛盾激化的狀況，拜登的氣候與環(huán)境政策選擇仍將在聯(lián)邦層面上受到嚴(yán)格限制。若拜登迎合歐盟現(xiàn)有低碳產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與碳排放標(biāo)準(zhǔn)，取消對化石燃料的補(bǔ)貼，將可能面臨激烈的政治反彈。因此，在新的氣候治理體系中，美國雖然對全球減排進(jìn)度有著重要影響，但是由于氣候政策不穩(wěn)定，降低了國際社會(huì)對其的信任度和依賴度。

第三，中國不僅積極參與全球氣候治理，更在國內(nèi)加緊制定法律法規(guī)，切實(shí)加快減排進(jìn)程。中國早在1992年《公約》開放簽署之時(shí)，就成為最早的10個(gè)締約方之一；1994年，在《中國21世紀(jì)議程》中首次提出適應(yīng)氣候變化的議題；1995年，修正《大氣污染防治法》；1998年，簽署《議定書》；2005年，實(shí)施《可再生能源法》；2007年，制定《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，發(fā)布《中國應(yīng)對氣候變化科技專項(xiàng)行動(dòng)》；2008年，中國代表團(tuán)在cop14上提出按照“人均累積co2排放”衡量，發(fā)達(dá)國家自工業(yè)革命以來以25%的人口占有全球75%的co2歷史累計(jì)排放量，是中國的7倍；2009年，在cop15哥本哈根氣候大會(huì)，中國提出了到2020年的自主減排目標(biāo)，即單位gdp的co2強(qiáng)度比2005年下降40%~45%，非化石能源比例提升到15%，森林蓄積量增加13億立方米等；2011年，發(fā)布《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》；2012年，發(fā)布《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》；2013年，發(fā)布《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》；2014年，發(fā)布《2014—2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動(dòng)方案》和《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃(2014—2020年)》；2015年，在cop21巴黎氣候大會(huì)提交《強(qiáng)化應(yīng)對氣候變化行動(dòng)——中國國家自主貢獻(xiàn)》，目標(biāo)是2030年左右，co2排放達(dá)峰，碳強(qiáng)度比2005年下降60%~65%，非化石能源比重達(dá)20%，森林蓄積量比2005年增加45億立方米等；2016年，發(fā)布《“十三五”節(jié)能減排綜合性工作方案》《能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命戰(zhàn)略（2016—2030）》等。

中國在2017年十九大報(bào)告中明確要求“推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”，“引導(dǎo)應(yīng)對氣候變化國際合作，成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者”。同時(shí)，中國也在積極踐行自己的氣候承諾，統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個(gè)大局，扎實(shí)走出一條既符合中國國情又能適應(yīng)全球挑戰(zhàn)的可持續(xù)發(fā)展道路。

2020年9月，中國在第七十五屆聯(lián)合國大會(huì)上提出：“中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和?！?021年3月的國務(wù)院政府工作報(bào)告中指出，扎實(shí)做好碳達(dá)峰、碳中和各項(xiàng)工作，制定2030年前碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)。發(fā)達(dá)國家從達(dá)峰到中和多在50年以上，而中國只限定了30年，因此需要付出艱苦努力，體現(xiàn)出中國減排的決心和誠意。

因此，對中國而言，面對全球氣候治理領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)力的更迭和分化，挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存。如果應(yīng)對得當(dāng)，將在全球氣候治理中掌握更多的話語權(quán)，具有更大的國際影響力；如果目前不具備相應(yīng)的能力，就要背負(fù)起沉重的減排成本和國際壓力，打亂自身的發(fā)展節(jié)奏。

（三）參與主體多元化

除了各國政府堅(jiān)持承諾，一些非締約方組織在近幾次的氣候大會(huì)中也在積極采取行動(dòng)，如地方政府、企業(yè)、非政府組織等成為全球氣候談判的新的推動(dòng)力量，他們更加積極自發(fā)地參與氣候談判及宣傳教育活動(dòng)，使更多的人、更多的地方政府意識(shí)到應(yīng)對全球氣候變化的重要性。

2017年cop23大會(huì)期間，美國15個(gè)州的州長等政界代表都參與了民間代表團(tuán)，強(qiáng)烈表達(dá)了在聯(lián)邦政府缺席下各州的行動(dòng)意愿；花旗銀行、耐克等大型企業(yè)也派代表參與了此次會(huì)議，匯豐銀行宣布啟動(dòng)1000億美元的全球綠色金融及投資計(jì)劃。會(huì)場外，c40城市氣候領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)盟達(dá)成“全球氣候與能源市長盟約”，其中的25個(gè)重要城市的市長承諾，到2050年各自城市的碳排放量凈值降到零，并在2020年前將各自氣候變化的計(jì)劃和行動(dòng)立法；來自美國石油、煤炭開采區(qū)域的居民參加了示威游行活動(dòng)，強(qiáng)烈要求美國聯(lián)邦政府重返《巴黎協(xié)定》；美國地方政府及企業(yè)界積極推進(jìn)的“美國的承諾”組織發(fā)布第一份報(bào)告，詳細(xì)描述了美國各州、城市、企業(yè)在應(yīng)對氣候變化方面的努力與行動(dòng)。

四、結(jié)論

全球氣候治理體系經(jīng)過30多年的曲折發(fā)展，形成了自身的演進(jìn)規(guī)律和特征。第一，全球氣候變化的嚴(yán)重性和緊迫性已經(jīng)得到國際社會(huì)的普遍認(rèn)可，大部分國家有廣泛的共識(shí)和強(qiáng)烈的合作意愿，力圖尋求各自利益訴求的契合點(diǎn)和均衡點(diǎn)，承認(rèn)必須通過國際合作才能實(shí)現(xiàn)全球長期減排目標(biāo)。第二，圍繞“共同但有區(qū)別的責(zé)任”這一原則，從由發(fā)達(dá)國家強(qiáng)制減排且向發(fā)展中國家提供資金支持，到要求發(fā)展中國家量化減排，到最終將發(fā)展中國家統(tǒng)一納入自主貢獻(xiàn)減排的協(xié)議中，“公平”問題始終備受爭議。第三，全球氣候談判是一個(gè)復(fù)雜、多邊和持續(xù)的政府間互動(dòng)過程，各國需要綜合多種因素不斷調(diào)整本國氣候政策，競爭與合作貫穿始終。第四，無論氣候談判如何劃分減排責(zé)任，現(xiàn)實(shí)的各國減排目標(biāo)之和依舊無法達(dá)到溫升控制在1.5℃以內(nèi)的目標(biāo)，各國減排任務(wù)艱巨，將涉及國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、行業(yè)升級、技術(shù)革新、消費(fèi)觀念和行為轉(zhuǎn)變等方方面面。第五，全球氣候治理的進(jìn)程受到多重因素的影響，除了世界或國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治、能源、環(huán)境等，甚至突發(fā)的人類健康問題都會(huì)影響氣候變化。

對比新舊兩個(gè)國際氣候治理體系的特征，可以看出是關(guān)乎公平、效率和國家利益三方的平衡。自上而下的治理模式通過強(qiáng)制力一定程度上保障了治理效率，而自下而上模式保障了國家利益和公平，但可能折損了效率。

未來國際氣候治理體系的發(fā)展，就如何實(shí)現(xiàn)溫升控制在1.5℃以內(nèi)這一最終目標(biāo)，需要統(tǒng)一全球之力，將規(guī)則落實(shí)到行動(dòng)，需要各方繼續(xù)釋放共同應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)的政治意愿以及轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的智慧和勇氣，需要技術(shù)的快速突破和生產(chǎn)生活方式的根本性轉(zhuǎn)變，需要為推動(dòng)建立公平有效的全球應(yīng)對氣候變化機(jī)制、實(shí)現(xiàn)更高水平全球可持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建合作共贏的國際關(guān)系做出切實(shí)努力。如果公平高效的國際氣候治理體系仍無法建立，各國仍拖延實(shí)施減排行動(dòng)，錯(cuò)過最佳的減排時(shí)機(jī)，那么未來面臨的風(fēng)險(xiǎn)以及付出的治理成本很有可能會(huì)成倍增加。

作者信息

張中祥，1963年生，天津大學(xué)馬寅初經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長、卓越教授，國家能源、環(huán)境和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院院長；

張鐘毓，1991年生，天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部博士研究生。

來源

文章原載：全球氣候治理體系演進(jìn)及新舊體系的特征差異比較研究，《國外社會(huì)科學(xué)》2021年第5期。

因文章篇幅原因略去注釋。

（編輯 張華 張銘藝）