通用專用兩表并行 百分比模式裁量

本報訊 為規(guī)范全市應急管理部門行政處罰裁量權行使，促進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，近日，上海市應急管理局修訂出臺《上海市應急管理行政處罰裁量規(guī)則》，著力提升精準執(zhí)法工作質量、效果。

通用、專用兩表并行，各有用途

新規(guī)包含通用、專用兩種《違法行為罰款裁量表》。其中，通用裁量表歸納提煉出應急管理部門行政處罰裁量中安全風險、違法情節(jié)、整改情況、配合檢查調查等通用要素，針對一般的、普遍的且未列入專用裁量表的違法行為。如安全風險，可以從是否被列入重點單位、作業(yè)危險性、涉及從業(yè)人員數(shù)量、是否有重大事故隱患、是否存在較大危險因素等方面考慮。

專用裁量表共33項，對照《應急管理綜合行政執(zhí)法事項指導目錄（2023版）》，在通用裁量要素基礎上，對特別的、常見的違法行為，進一步細化、量化情形和條件，提出有針對性的裁量要素和方法。

細化裁量要素，百分比模式計算罰款

新規(guī)明確，應急管理行政處罰罰款裁量采用百分比模式，即圍繞違法行為的安全風險、違法情節(jié)和方式、危害后果和社會影響、過錯程度、改正程度和配合執(zhí)法的態(tài)度等裁量要素，在總百分值以內設置各項裁量要素的百分值范圍，累加后乘以違法行為法定最高罰款數(shù)額，得出罰款金額。

如“對化工企業(yè)未取得危險化學品安全使用許可證使用危險化學品從事生產的行政處罰”事項，根據(jù)設定裁量要素，若“涉及的危險化學品數(shù)量或者風險情況”較多或者風險較高將占比30%至35%，若較少且風險較低占25%至30%；若“涉及兩重點一重大”占比30%至35%，不涉及則占比25%至30%；未采取整改措施的占比20%，采取措施但未完成整改的占比5%至15%，完成整改的占比0%；不配合檢查調查取證等的，占比5%至10%，配合的占比0%。

裁量程序及法定從輕、減輕、從重情形

根據(jù)新規(guī)，在行政處罰裁量過程中，應急管理部門工作程序主要有三個階段：首先根據(jù)違法行為選擇相應的裁量表，違法行為已列入專用裁量表的，適用專用裁量表；違法行為未被專用裁量表涵蓋的，適用通用裁量表。隨后，確定裁量百分值，逐一確定各裁量要素的百分值，再將各項累加，得到裁量百分值總和。最后，確定建議罰款金額。計算得出的建議處罰金額低于法定最低罰款數(shù)額的，取法定最低罰款數(shù)額。

根據(jù)新規(guī)，在適用裁量表之后，仍有法定從輕、減輕、從重情形需要考慮的，符合從輕或者減輕處罰情形的，可以在裁量表裁定的基礎上減少一定的百分值，但從輕處罰后的罰款金額不得低于法定最低罰款數(shù)額。符合從重處罰情形的，可以在裁量表裁定的基礎上增加一定的百分值，但從重處罰后的金額應不得高于法定最高罰款數(shù)額。

進一步追求執(zhí)法力度、溫度、精度

據(jù)介紹，新規(guī)的制定是為了進一步優(yōu)化處罰幅度、裁量要素，適應助力優(yōu)化營商環(huán)境、統(tǒng)籌發(fā)展和安全。在展示執(zhí)法力度同時，新規(guī)的出臺能夠有效體現(xiàn)執(zhí)法溫度。同時，新規(guī)的出臺也回應基層執(zhí)法人員刪繁就簡的要求，更好地適應了執(zhí)法實際需求。

新規(guī)制定完善了裁量規(guī)則，明確裁量總體原則并要求裁量應當客觀、全面、綜合考慮多種要素，體現(xiàn)對各種處罰裁量的全面指導，同時進一步厘清輕微免罰和處罰裁量的關系。新規(guī)刪除了執(zhí)法中使用頻次不高的若干專用表格，合并部分處罰事項，保留具有普遍適應性的通用表等；新規(guī)調整了部分專用裁量表的要素和權重，安全危害程度較低的違法行為百分值從40%至50%降為20%至30%，裁量區(qū)間擴展到低、中、高三個層次，更好地彰顯制度的適應性和覆蓋度。（劉帆）

推動處罰裁量更為精準公平

黨的二十大報告明確提出“要扎實推進依法行政，完善行政執(zhí)法程序，健全行政裁量基準”。近期上海市應急管理局修訂出臺《上海市應急管理行政處罰裁量規(guī)則》（以下簡稱《裁量規(guī)則》），是貫徹落實黨中央全面依法治國決策部署、規(guī)范應急管理行政處罰工作的一項重要舉措，對扎實推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法具有重要意義。

其一，有利于推動精準的行政處罰裁量?！恫昧恳?guī)則》通過調整優(yōu)化部分裁量要素和權重，降低安全危害程度較低違法行為裁量百分值，使得裁量區(qū)間擴展到覆蓋低、中、高三個層次，從而能夠實現(xiàn)對執(zhí)法人員權力行使彈性空間的合理壓縮，令其執(zhí)法工作操作更規(guī)范，裁量定位更加準確，提高應急管理行政處罰自由裁量權實施標準的科學性、嚴謹性、合理性。

其二，有利于推動公正的行政處罰裁量。《裁量規(guī)則》對裁量要素、步驟、情形作出規(guī)定，明確了行政處罰裁量情節(jié)，細化了對應裁量幅度，從而避免裁量權的擴張，為應急管理部門執(zhí)法人員實施行政處罰提供了統(tǒng)一尺度，有助于排除“態(tài)度罰”“人情罰”“主觀罰”等人為因素影響導致處罰不公的現(xiàn)象，更加有效的維護公民、法人和其他組織的合法權益，維護應急管理行政處罰執(zhí)法的權威性。

其三，有利于推動規(guī)范的行政處罰裁量?！恫昧恳?guī)則》的修訂體現(xiàn)依法行政、合法行政的原則，確保在實施處罰時能夠按照統(tǒng)一的標準和程序進行，為執(zhí)法人員依法履職行權提供了有效指引，對進一步規(guī)范應急管理行政處罰執(zhí)法行為，合理行使自由裁量權起到積極的指導和推動作用。另外，刪除使用頻次不高的專用裁量表以及原有裁量表中容易引起誤解的關聯(lián)條款等也有利于回應基層執(zhí)法人員的實際需求，減少不必要的調查和論證時間，提高執(zhí)法效率，更好地保障公眾生命財產安全。

當前對應急管理領域行政處罰提出了更高要求。一方面，行政處罰要同管理服務結合起來。執(zhí)法的目的不僅僅是處罰，其核心是要通過行政處罰來引導企業(yè)或相關行政主體，更好地去降低風險和消除隱患。因此，處罰中要求執(zhí)法人員勤務職務、體現(xiàn)服務，以嚴格公正執(zhí)法樹立威信，以規(guī)范文明執(zhí)法贏得信任，切實營造嚴格執(zhí)法與有效服務的有機統(tǒng)一。另一方面，制度修訂完善要為高質量發(fā)展提供保障。制度修訂和完善是為了保障安全，安全是為了保障發(fā)展。

總之，行政處罰裁量規(guī)則的精準化、公正化和規(guī)范化，要適應新發(fā)展理念下對應急管理綜合行政執(zhí)法工作提出的新要求，從而為構建新安全格局提供有效的制度保障，進而形成以新安全格局保障新發(fā)展格局，深化推動高質量發(fā)展的持久動力。（詹承豫）

評論：

罰款數(shù)額更精準 令當事人更信服

筆者在日常工作中，發(fā)現(xiàn)很多違法違規(guī)行為因為可能不會直接導致事故，而在處罰時令被處罰者不理解、不配合。

以“生產經(jīng)營單位未建立健全特種作業(yè)人員檔案”為例，依據(jù)《特種作業(yè)人員安全技術培訓考核管理規(guī)定》第三十八條規(guī)定，應當給予警告，并處1萬元以下的罰款。顯然，未建立健全檔案，可能不會直接引發(fā)事故，且非常容易整改，罰，企業(yè)不理解、難接受；不罰，執(zhí)法人員又可能被認定為執(zhí)法“寬松軟”。

上海市出臺的應急管理行政處罰裁量規(guī)則就巧妙地解決了這一難題。

首先，針對違法行為科學設置裁量要素。設定安全風險、違法情節(jié)和方式、危害后果和社會影響、過錯程度、改正程度和配合執(zhí)法的態(tài)度等多個裁量要素，綜合考慮、合理確定應否給予行政處罰，以及給予行政處罰的種類、幅度是否與違法行為的事實、性質、情節(jié)、認知態(tài)度以及社會危害程度相當，過罰相當?shù)脑瓌t得到了充分體現(xiàn)。

其次，罰款裁量創(chuàng)新采用百分比模式計算得出。在對違法行為設定若干裁量要素的基礎上，在總百分值以內設置各項裁量要素的分值范圍，根據(jù)違法行為的性質、情節(jié)、危害程度等確定對應的具體分值，再將各項分值累加后，乘以違法行為法定最高罰款數(shù)額，在不突破相應法律條款上、下限的前提下，通過計算得出罰款金額，罰款數(shù)額更加精準，也更加令當事人信服，執(zhí)法警示事前預防的本意得到彰顯。

最后，執(zhí)法效能能夠得到最大限度發(fā)揮。裁量規(guī)則分別制定通用裁量表、專用裁量表，針對性和可操作性更強，對表對號，效率更高，極大地降低了執(zhí)法人員適用法律法規(guī)錯誤帶來的執(zhí)法風險，更加有利于促進嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法。（周永）

精準執(zhí)法離不開精準裁量

近日，上海市應急管理局修訂出臺《上海市應急管理行政處罰裁量規(guī)則》在精準執(zhí)法方面帶給我們有益的啟示。

精準執(zhí)法需要及時修正規(guī)則。各地在行政執(zhí)法中，尤其是重大事故隱患專項排查整治2023行動進入精準執(zhí)法階段后，有些一線執(zhí)法者對如何精準使用自由裁量權產生困惑。因此，要立足當前監(jiān)管執(zhí)法實際，適應對處罰裁量的新要求，及時修改修訂相關政策，將有助于基層一線人員開展行政執(zhí)法，并助力新業(yè)態(tài)、新模式、新技術安全發(fā)展。

精準執(zhí)法要有力度也要有溫度。此次，上海市對裁量表在處罰幅度、裁量要素等方面進一步優(yōu)化，新增一款，進一步厘清輕微違法行為依法不予行政處罰的，按照輕微免罰的規(guī)定執(zhí)行，豐富了行政處罰裁量規(guī)則內容，強化柔性執(zhí)法手段使用，著力規(guī)范行政處罰裁量權，凸顯行政執(zhí)法力度和溫度的統(tǒng)一。

精準執(zhí)法需要優(yōu)化權重。對“違法行為輕微”“危害后果輕微”“及時改正”“存在主觀過錯”“初次違法”等影響行政處罰裁量情節(jié)認定的條件和標準，細化基層監(jiān)管部門行使裁量權的考量依據(jù)，避免出現(xiàn)畸輕畸重、類案不同罰等現(xiàn)象。此次，上海市調整部分專用裁量權的裁量要素和權重，對外安全危害程度較低的違法行為裁量百分值從通常的40％至50％調整為20％至30％，使得罰款裁量的區(qū)間擴展到覆蓋低、中、高三個層次，更好地彰顯制度的適應性和覆蓋度。細化了規(guī)則，對法定從輕、減輕、從重情形有具體描述，具有可操作性，基層執(zhí)法人員能參照執(zhí)行，這樣才能更好地提高精準度和有效性。（林矩鴻）