《政府采購(gòu)法》第二十九明確規(guī)定，采用公開招標(biāo)方式的費(fèi)用占政府采購(gòu)項(xiàng)目總價(jià)值的比例（以下簡(jiǎn)稱“費(fèi)用比例”）過大的貨物或者服務(wù)類項(xiàng)目采購(gòu)，可以依照本法改用邀請(qǐng)招標(biāo)方式采購(gòu)?？稍凇恫少?gòu)法》及《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等法律法規(guī)中，都沒有述及到采購(gòu)費(fèi)用比例究竟達(dá)到多大時(shí)，應(yīng)采用“公開招標(biāo)”方式采購(gòu)的項(xiàng)目才可以改用“邀請(qǐng)招標(biāo)”方式采購(gòu)。這就導(dǎo)致該規(guī)定在實(shí)際執(zhí)行過程中的隨意性較大，有的依法可以改用采購(gòu)方式的卻不敢改用，有的依法不該改用采購(gòu)方式的卻找借口改用，各種有意規(guī)避公開招標(biāo)的行為也時(shí)常發(fā)生。對(duì)此，筆者認(rèn)為，要進(jìn)一步嚴(yán)肅政府采購(gòu)行為，有效規(guī)范采購(gòu)工作秩序，必須要對(duì)采購(gòu)費(fèi)用比例的大小問題作出“可操作性”的限制規(guī)定，以便于各有關(guān)方面能夠準(zhǔn)確地把握和運(yùn)用。

研討采購(gòu)費(fèi)用比例問題的現(xiàn)實(shí)意義

合理界定費(fèi)用比例的大小，可以防范和遏制各種有意規(guī)避公開招標(biāo)的不法行為。大家可以想象，既然《采購(gòu)法》已明確規(guī)定，如果采用公開招標(biāo)所發(fā)生的采購(gòu)費(fèi)用占采購(gòu)總金額的比例過大時(shí)，可以將應(yīng)通過“公開招標(biāo)”方式采購(gòu)的項(xiàng)目改用“邀請(qǐng)招標(biāo)”方式采購(gòu)，那么，對(duì)少數(shù)心懷鬼胎，一心想搞暗箱操作的采購(gòu)人或其采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)來說，他們就會(huì)鉆空子，制造各種利用公開招標(biāo)方式采購(gòu)的費(fèi)用較高的借口，甚至于慌言，從而騙取將“公開招標(biāo)”方式改用為“邀請(qǐng)招標(biāo)”方法采購(gòu)的“通行證”，為其暗箱操作等活動(dòng)制造可乘之機(jī)。對(duì)此，為有效防范這種行為的發(fā)生，就必須要從源頭上“封堵”這種有空可鉆的政策規(guī)定，以使各種圖謀不軌的當(dāng)事人無機(jī)可乘，這樣，研究和探討采用“公開招標(biāo)”方式發(fā)生的費(fèi)用占采購(gòu)金額的“比例”問題就具有非常現(xiàn)實(shí)的必要性和重要性。

合理認(rèn)定費(fèi)用比例的大小，有利于采購(gòu)人準(zhǔn)確和規(guī)范地選用適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式，以避免政府采購(gòu)資金的無端浪費(fèi)。不言而喻，《采購(gòu)法》之所以會(huì)明確規(guī)定“公開招標(biāo)”采購(gòu)方式可以改用為“邀請(qǐng)招標(biāo)”采購(gòu)方式，就是因?yàn)樵趯?shí)際工作中，客觀地存在著不少依法應(yīng)該使用“公開招標(biāo)”方式采購(gòu)的事項(xiàng)，但，當(dāng)使用這種方式采購(gòu)時(shí)所花費(fèi)的采購(gòu)費(fèi)用和支出等卻非常大，而采購(gòu)所節(jié)約的資金也相對(duì)有限，對(duì)此，為了節(jié)約采購(gòu)費(fèi)用支出，《采購(gòu)法》就允許將發(fā)生這種情形的“公開招標(biāo)”采購(gòu)方式改用“邀請(qǐng)招標(biāo)”方法采購(gòu)，以充分節(jié)約財(cái)政資金。對(duì)這項(xiàng)法律規(guī)定，各采購(gòu)人及其采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)要好好地把握，并要能靈活運(yùn)用?？稍趯?shí)際操作中，不少的采購(gòu)人卻無法準(zhǔn)確地把握此種法律規(guī)定的“適用”情形，特別是當(dāng)采用“公開招標(biāo)”方式采購(gòu)時(shí)所發(fā)生的費(fèi)用比例究竟應(yīng)達(dá)到“多大”時(shí)，才能將應(yīng)使用“公開招標(biāo)”方式采購(gòu)的項(xiàng)目改為使用“邀請(qǐng)招標(biāo)”方法采購(gòu)，而如果“吃不準(zhǔn)”這個(gè)法定的適用前提條件，有些采購(gòu)人是不敢擅自改變使用采購(gòu)方式的，否則，無依據(jù)改用采購(gòu)方式將會(huì)被“扣”上擅自或有意逃避公開招標(biāo)的罪名。這樣，不少的采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)盡管他們明知改變采購(gòu)方式后能夠節(jié)約大量的采購(gòu)費(fèi)用和支出，卻也“寧愿”多花費(fèi)一些費(fèi)用開支，而不想含含糊糊地改變采購(gòu)方式。這就與政府采購(gòu)的宗旨背道而馳了。因此，當(dāng)前只有對(duì)能夠改變使用政府采購(gòu)方式的“費(fèi)用比例”大小問題作出具體的或可操作性的規(guī)定，才能有利于采購(gòu)人操作使用，也才能更加有效地節(jié)約采購(gòu)資金。

影響“費(fèi)用比例”高低的主要因素

采購(gòu)費(fèi)用的主要構(gòu)成，它是影響“費(fèi)用比例”高低的絕對(duì)因素。通常情況下，采購(gòu)費(fèi)用僅是指與某個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目有直接關(guān)系的費(fèi)用支出，如，招標(biāo)文件的印刷費(fèi)用、聘請(qǐng)專家評(píng)委的費(fèi)用開支、接待投標(biāo)人的費(fèi)用等，而不包括采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的固定性費(fèi)用支出，如工資、房租、設(shè)備維修等，更不包括項(xiàng)目的采購(gòu)成本。一般情況下，影響采購(gòu)“費(fèi)用比例”的因素有以下幾個(gè)主要方面：

一是聘請(qǐng)專家評(píng)委的相關(guān)費(fèi)用。任何一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目，當(dāng)其使用公開招標(biāo)方式采購(gòu)時(shí)，只要潛在供應(yīng)商通過了資格審查關(guān)口，對(duì)他們的標(biāo)書都必須要進(jìn)行一一地審核分析，并要從標(biāo)書中評(píng)選出所有合格投標(biāo)人的得分，同時(shí)對(duì)其競(jìng)爭(zhēng)力大小進(jìn)行排名，而無論有多少個(gè)投標(biāo)人，那怕有幾十個(gè)投標(biāo)人，就必須對(duì)這幾十份標(biāo)書進(jìn)行一一評(píng)審，這個(gè)工作量是相當(dāng)巨大的，不僅耗時(shí)長(zhǎng)，還要邀請(qǐng)更多的專家評(píng)委，這就需要花費(fèi)更多的專家服務(wù)費(fèi)。而如果采購(gòu)“邀請(qǐng)招標(biāo)”方式采購(gòu)，則只需在合格的供應(yīng)商中隨機(jī)找出三個(gè)以上的供應(yīng)商作為邀請(qǐng)投標(biāo)的對(duì)象即可，這時(shí)，只要對(duì)幾份標(biāo)書進(jìn)行評(píng)審就能滿足采購(gòu)需求，其工作量自然就很小，節(jié)省費(fèi)用支出就很明顯。

二是招標(biāo)文件的印制成本費(fèi)用等。大家都知道，任何一個(gè)供應(yīng)商在決定是否參與投標(biāo)之前，他們一般都會(huì)先“索取”有關(guān)項(xiàng)目的招標(biāo)文件，在經(jīng)過分析研究后，才會(huì)作出他們是否參與投標(biāo)的決策。而公開招標(biāo)采購(gòu)方式又是面向市場(chǎng)上所有潛在供應(yīng)商的，在潛在的供應(yīng)商參與投標(biāo)之前，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)并不清楚會(huì)有多少供應(yīng)商有意“索取”采購(gòu)項(xiàng)目的招標(biāo)文件，這樣，為了應(yīng)對(duì)大量的潛在供應(yīng)商前來“索取”招標(biāo)文件等采購(gòu)資料，采購(gòu)人或其采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)就必須要準(zhǔn)備大量的招標(biāo)文件，同時(shí)，為了便于投標(biāo)人編制標(biāo)書，便于投標(biāo)人對(duì)采購(gòu)需求進(jìn)行實(shí)質(zhì)性響應(yīng)，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)等有時(shí)根據(jù)實(shí)際需要，還必須印刷各種彩色的圖紙、圖片等。這樣，如果采購(gòu)項(xiàng)目使用公開招標(biāo)方式采購(gòu)，因無法預(yù)測(cè)參與采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商數(shù)量，因而，各種文件材料等就只能多印刷、多準(zhǔn)備，這就不可避免地需要花費(fèi)更多的費(fèi)用開支。

三是組織投標(biāo)人進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考察、集中開標(biāo)、接待就餐等方面的費(fèi)用。有些采購(gòu)項(xiàng)目，在潛在供應(yīng)商投標(biāo)之前，還必須首先要向供應(yīng)商介紹現(xiàn)場(chǎng)、考察現(xiàn)場(chǎng)，這就需要花費(fèi)一定的費(fèi)用開支，同時(shí)，在投標(biāo)人投出標(biāo)書后，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)還必須要依法組織進(jìn)行集中開標(biāo)等，這樣，接待投標(biāo)人的費(fèi)用開支必定會(huì)隨著投標(biāo)人的數(shù)量上升而大量增加。而采用公開招標(biāo)方式采購(gòu)的最大特點(diǎn)，就是只要潛在的供應(yīng)商通過了采購(gòu)資格審查，就應(yīng)成為合格的投標(biāo)人，而無論有多少合格的投標(biāo)人參與采購(gòu)項(xiàng)目的投標(biāo)活動(dòng)，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)都得要熱情接待，并都得要“一視同仁”，這樣，采購(gòu)項(xiàng)目在使用“公開招標(biāo)”方式采購(gòu)時(shí)發(fā)生的費(fèi)用肯定要比使用“邀請(qǐng)招標(biāo)”方式采購(gòu)的費(fèi)用高得多。

項(xiàng)目的采購(gòu)預(yù)算，預(yù)算金額越大，“費(fèi)用比例”就越低，它是影響“費(fèi)用比例”的相對(duì)因素。對(duì)任何一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目只要其采購(gòu)公開招標(biāo)方式采購(gòu)，因難以預(yù)測(cè)參與投標(biāo)的供應(yīng)商多少，因而，免不了要發(fā)生大量的費(fèi)用支出，但，如果采購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)算金很大，那么，所發(fā)生的采購(gòu)費(fèi)用占其比例還是很低的，但，如果對(duì)預(yù)算金額本來就較少的項(xiàng)目來說，再發(fā)生大量的采購(gòu)費(fèi)用，那么，采購(gòu)費(fèi)用占其采購(gòu)預(yù)算金額的比例就非常高，這時(shí)的采購(gòu)節(jié)約額在彌補(bǔ)了采購(gòu)費(fèi)用后，就微乎其微，達(dá)不到政府采購(gòu)的目的和效果，因而，就必須要改變公開招標(biāo)的采購(gòu)方式，使用其他方式采購(gòu)。

對(duì)“費(fèi)用比例”如何“量化”問題的探討

為便于表述、探討有關(guān)問題，筆者在此先將有關(guān)“采購(gòu)述語”及有關(guān)“運(yùn)算符號(hào)”等簡(jiǎn)稱如下：采購(gòu)費(fèi)用占采購(gòu)預(yù)算總金額的比例簡(jiǎn)稱為“費(fèi)用比例”；擬采用公開招標(biāo)方式采購(gòu)的節(jié)約額簡(jiǎn)稱為“節(jié)約額”，相應(yīng)的采購(gòu)節(jié)約率簡(jiǎn)稱為“節(jié)約率”；采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)預(yù)算簡(jiǎn)稱為“預(yù)算金額”。并且，用“/”表示“除法運(yùn)算”，用“x”表示“乘法運(yùn)算”，用“=”表示“等于”符號(hào)。這樣，對(duì)“費(fèi)用比例”的大小問題，就可進(jìn)一步作以下的研究和討論：

根據(jù)“費(fèi)用比例=采購(gòu)費(fèi)用/預(yù)算金額”得出，“預(yù)算金額=采購(gòu)費(fèi)用/費(fèi)用比例”。再根據(jù)“節(jié)約率=節(jié)約額/預(yù)算金額”得出，“預(yù)算金額=節(jié)約額/節(jié)約率”。這樣就可以得出，“采購(gòu)費(fèi)用/費(fèi)用比例=節(jié)約額/節(jié)約率”，由此可推導(dǎo)出，“費(fèi)用比例=(采購(gòu)費(fèi)用/節(jié)約額)x節(jié)約率”。由于實(shí)際工作中比較正常的采購(gòu)節(jié)約率幾乎都在10%-12%之間，最高的、最正常的節(jié)約率為12%，因此，上述“費(fèi)用比例”也有一個(gè)最高的正常值，即，最高費(fèi)用比例=(采購(gòu)費(fèi)用/節(jié)約額)x12%，根據(jù)該公式可分析出費(fèi)用比例的最大值為采購(gòu)費(fèi)用與節(jié)約額之比的12%。在這個(gè)公式中，“采購(gòu)費(fèi)用”可通過具體費(fèi)用項(xiàng)目的排查和測(cè)算確定出一個(gè)具體的數(shù)值，而“節(jié)約額”也可通過正常測(cè)算或直接通過標(biāo)底來計(jì)算項(xiàng)目的節(jié)約額，這樣，根據(jù)該公式，當(dāng)采用“公開招標(biāo)”方式時(shí)發(fā)生的采購(gòu)費(fèi)用與項(xiàng)目預(yù)算金額的比例，一旦超過了采購(gòu)費(fèi)用與節(jié)約額之比的12%時(shí)，我們就可以認(rèn)為這個(gè)比例就是符合法定的“比例過大”情形，這時(shí)，對(duì)那些應(yīng)該使用“公開招標(biāo)”采購(gòu)方式的項(xiàng)目，就可以改為使用“邀請(qǐng)招標(biāo)”方式采購(gòu)，反之就屬于“費(fèi)用比例”不大的情形，采購(gòu)項(xiàng)目在具體的采購(gòu)活動(dòng)中，就應(yīng)嚴(yán)格堅(jiān)持原來應(yīng)使用的“公開招標(biāo)”采購(gòu)方式，而不得隨意或擅自改變使用其他方式采購(gòu)。

對(duì)細(xì)化“費(fèi)用比例”高低問題的政策建議

上述“費(fèi)用比例”的高低分析只是筆者單方面的研究與探討，其觀點(diǎn)與結(jié)果不一定具有最強(qiáng)的科學(xué)合理，但，其目的是要引起大家的充分重視，共同為“細(xì)化”法律規(guī)定作出各種有益的研討與切磋，提高對(duì)采購(gòu)細(xì)則規(guī)定的調(diào)研速度。在此，筆者同時(shí)建議上級(jí)有權(quán)機(jī)關(guān)，要能從政策的制定上對(duì)“費(fèi)用比例”明確一個(gè)可控的限度范圍，并授權(quán)各地再進(jìn)行因地制宜地制定細(xì)則規(guī)定，以進(jìn)一步增強(qiáng)政策條款的可操作性和適用性，并防范和遏制實(shí)際工作中的各種尋找借口、濫用政策的舞弊和違法行為。（崔建才）

來源：中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)