在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入民間資本,對(duì)經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作,是國(guó)際上的通行做法,也是我國(guó)投融資改革的方向。由于ＢＯＴ這種投資方式不需要政府公用預(yù)算中的直接投資,并可將債務(wù)及大部分項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)從政府轉(zhuǎn)移至民營(yíng)部門。因此,20世紀(jì)80年代以來,ＢＯＴ方式日益活躍起來,但由于其運(yùn)作較為復(fù)雜,風(fēng)險(xiǎn)的不確定性大,在國(guó)際上已有好幾起著名的失敗案例,如:投資8.3億美元的泰國(guó)曼谷第二高速公路和投資4.6億美元的歐洲機(jī)場(chǎng)輕軌鐵路等。政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中運(yùn)用ＢＯＴ方式,其最終目的是項(xiàng)目的成功。使投資者、政府以及其他各參與方獲得多贏的結(jié)果,從而形成基礎(chǔ)設(shè)施融資的良性循環(huán),而不是純粹為了轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)。因此,項(xiàng)目投資者如何與包括政府在內(nèi)的各參與方合理分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)便成為一個(gè)非常突出的問題。

1　ＢＯＴ方式風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)及其分配原則

    ＢＯＴ項(xiàng)目經(jīng)歷的時(shí)間長(zhǎng),參與方多,關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜,各種風(fēng)險(xiǎn)貫穿于項(xiàng)目的全過程,包括設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)、養(yǎng)護(hù)、維修、移交等。在項(xiàng)目的建設(shè)階段、經(jīng)營(yíng)階段和移交階段,其不確定性隨著各階段的推演而呈遞減的趨勢(shì),對(duì)資金投入的需求以及利潤(rùn)的流出也非常不均衡。

    如圖1所示。項(xiàng)目投資者能否取得ＢＯＴ項(xiàng)目的成功并獲得利潤(rùn)在很大程度上取決于能否辯識(shí)各種風(fēng)險(xiǎn)并合理分配給各參與方承擔(dān)。從項(xiàng)目投資者能否直接控制的角度,可以把項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分為兩類:項(xiàng)目的自身風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

2　項(xiàng)目自身風(fēng)險(xiǎn)的種類與防范措施

    項(xiàng)目的自身風(fēng)險(xiǎn)是指與項(xiàng)目建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理直接有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn),包括完工風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等。這類風(fēng)險(xiǎn)是投資者應(yīng)該知道如何去管理和控制的風(fēng)險(xiǎn)。因此,項(xiàng)目的自身風(fēng)險(xiǎn)亦可稱為可控制風(fēng)險(xiǎn)。

2.1 完工風(fēng)險(xiǎn)

    完工風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生在項(xiàng)目建設(shè)期間, 如工程費(fèi)用超支、工期延誤、工程質(zhì)量不合格等。為減少風(fēng)險(xiǎn),首先應(yīng)通過招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)選定有資信、有實(shí)力的承包商。利用不同形式的一個(gè)極端是固定價(jià)格、固定工期的“交鑰匙”合同,建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)全部由承包商承擔(dān);另一個(gè)極端是“實(shí)報(bào)實(shí)銷”合同,建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)全部落在項(xiàng)目的投資者身上。在兩者之間又有多種中間類型的合同形式,可以相應(yīng)影響項(xiàng)目的建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)變化。采用何種合同,要看項(xiàng)目的具體情況和投資者與承包商的談判結(jié)果。項(xiàng)目投資者還可以通過合同條件的約束向承包商轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn),如采用與承包商簽訂ＥＰＣ合同(Ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ,Ｐｒｏｃｕｒｅｍｅｎｔ,Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ);設(shè)置履約保證金(Ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ Ｂｏｎｄ)和誤期損害賠償費(fèi)等合同條款。

2.2　運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

2.2.1　能源和原料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)如果能源和原材料的成本在整個(gè)生產(chǎn)成本中占很大的比重,那么能源和原料的價(jià)格波動(dòng)和供應(yīng)的可靠性變化都可能會(huì)影響整個(gè)項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng),與供應(yīng)商簽訂長(zhǎng)期能源和原料供應(yīng)合同則是減少這種風(fēng)險(xiǎn)的有效方法。項(xiàng)目公司一般希望合同供應(yīng)價(jià)格為固定價(jià)格。如果無法得到長(zhǎng)期供應(yīng)合同,則應(yīng)建立一套完整的供應(yīng)和儲(chǔ)蓄體系。

2.2.2　技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)完工的ＢＯＴ項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期間仍有可能出現(xiàn)技術(shù)故障,為防范和控制此類風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)采用成熟的技術(shù),如果技術(shù)故障是由承包商造成的,可用承包商的履約保證來限制和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn),承包商的履約保證一般要延續(xù)到完工后的幾個(gè)月或幾年。技術(shù)維修和更新的風(fēng)險(xiǎn)一般由負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的公司通過運(yùn)營(yíng)應(yīng)急費(fèi)、備用貸款和支持貸款來承擔(dān)。

2.2.3　管理風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)過程中還可能因管理不善而導(dǎo)致項(xiàng)目虧損。所以應(yīng)選擇有資信、有管理經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)營(yíng)商,并與運(yùn)營(yíng)商簽訂Ｏ＆Ｍ合同(Ｏｐｅｒａｔｉｏｎａｎｄ Ｍａｉｎｔｅｎａｎｃｅ Ｃｏｎｔｒａｃｔ),固定價(jià)格或固定收費(fèi);還可以選擇設(shè)置資產(chǎn)保險(xiǎn)來轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。

3　項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的種類與防范措施

    項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)指受到經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的影響而遭受損失的風(fēng)險(xiǎn)。這類風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)無法控制,并在很大程度上也無法預(yù)測(cè),因而項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)也被稱為不可控制風(fēng)險(xiǎn)。如:金融風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等。[NextPage]

3.1　市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

    ＢＯＴ項(xiàng)目產(chǎn)品價(jià)格和市場(chǎng)銷售量的變化都可能影響到項(xiàng)目的贏利水平。因此,降低項(xiàng)目市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)需要從這兩方面入手,項(xiàng)目投資者必須首先對(duì)市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式有一個(gè)清楚的認(rèn)識(shí),并建立一個(gè)合理的價(jià)格體系。

    與買方簽訂定期定量付款合同或購(gòu)銷合同是降低風(fēng)險(xiǎn)的有效措施,合同的買方可以是政府,也可以是對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)品有興趣的具有一定資信的任何第三方。合同的期限和項(xiàng)目的特許權(quán)協(xié)議的期限相同。大多采用固定定價(jià)方式,即在談判時(shí)確定一個(gè)固定價(jià)格,并在整個(gè)協(xié)議期間按照某一預(yù)先規(guī)定的價(jià)格指數(shù)(或幾個(gè)價(jià)格指數(shù))加以調(diào)整。

    政府提供ＢＯＴ項(xiàng)目附近設(shè)施、土地的開發(fā)權(quán)也是減輕項(xiàng)目市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的一種較有效的措施。通常的做法是劃出一塊地區(qū)交由項(xiàng)目公司開發(fā)經(jīng)營(yíng)房地產(chǎn)、商業(yè)、娛樂業(yè)等其他項(xiàng)目。例如:香港與九龍的海底隧道項(xiàng)目,政府授予項(xiàng)目公司附近8個(gè)公寓小區(qū)的多座33層公寓的開發(fā)權(quán)。

     此外還可以通過談判明確投資回報(bào)率或由政府提供產(chǎn)品購(gòu)置擔(dān)保來由政府分擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。如在悉尼港海底隧道項(xiàng)目中,政府承擔(dān)了項(xiàng)目實(shí)際收入與設(shè)計(jì)方案收入的差額這一風(fēng)險(xiǎn)。

    與政府簽訂含有防止競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)條款的協(xié)議也可降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),即政府向項(xiàng)目公司做出擔(dān)保,在若干年內(nèi)不再興建類似的、與本項(xiàng)目有競(jìng)爭(zhēng)的同類項(xiàng)目,以保證項(xiàng)目壟斷性經(jīng)營(yíng)。英法海底隧道得到的政府競(jìng)爭(zhēng)保護(hù)許諾是在38年內(nèi)不再建第二條連接英法兩國(guó)的隧道,以保證項(xiàng)目公司的壟斷地位和收益。但項(xiàng)目投資者也要預(yù)計(jì)到政府無法干預(yù)的其他競(jìng)爭(zhēng)方式的風(fēng)險(xiǎn),如英吉利海峽船舶航運(yùn)業(yè)采取各種措施與海底隧道爭(zhēng)奪客流和貨運(yùn)。

3.2　金融風(fēng)險(xiǎn)

    金融風(fēng)險(xiǎn)一般指利率、匯率等風(fēng)險(xiǎn),可經(jīng)談判由政府分擔(dān)全部或部分風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)避匯率風(fēng)險(xiǎn)的最佳方法是盡量避免貨幣的兌換,協(xié)議項(xiàng)目收入為本國(guó)貨幣和外幣按一定比例的組合,用本國(guó)貨幣支付日常經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用和股東紅利等,用外幣支付購(gòu)買國(guó)外的能源及原料等以外幣形式發(fā)生的費(fèi)用。如果無法做到,則應(yīng)根據(jù)各種不同的情況選擇強(qiáng)幣或弱幣。

    利率的風(fēng)險(xiǎn)一般由政府和項(xiàng)目公司分擔(dān),規(guī)定在一定比例之內(nèi)的利率變化由項(xiàng)目公司承擔(dān),當(dāng)超過一定比例時(shí),由政府補(bǔ)償項(xiàng)目公司的損失。

3.3　政治風(fēng)險(xiǎn)

    項(xiàng)目的政治風(fēng)險(xiǎn)可涉及到項(xiàng)目的各個(gè)方面和各個(gè)階段,從項(xiàng)目的選址、建設(shè),一直到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)銷售、現(xiàn)金流量和利潤(rùn)回收等項(xiàng)目全過程。主要可分為兩大類:國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)和政治經(jīng)濟(jì)法律穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)。前一種風(fēng)險(xiǎn)為項(xiàng)目所在國(guó)政府由于某種政治原因?qū)?xiàng)目實(shí)行征用、沒收,或者對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)品實(shí)行禁運(yùn)、聯(lián)合抵制,終止債務(wù)償還的潛在可能性;而后一類風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為項(xiàng)目所在國(guó)在外匯管理、法律制度、稅收制度、勞資關(guān)系、環(huán)境保護(hù)、資源主權(quán)等與項(xiàng)目有關(guān)的敏感性問題方面的立法是否健全,管理是否完整,是否經(jīng)常變動(dòng)。

    政府為吸引投資商,往往做出多種承諾,包括擔(dān)保項(xiàng)目的最低收益率、按照固定價(jià)格購(gòu)買產(chǎn)品、承擔(dān)匯率變化的風(fēng)險(xiǎn)和給予稅收優(yōu)惠政策等。如印度政府為了鼓勵(lì)外商在電力開發(fā)方面投資,保證給予16%的股本投資回報(bào)率,電價(jià)全部以外匯支付,并推出諸如前五年免稅,后五年減稅的鼓勵(lì)措施。但如果項(xiàng)目融資在很大程度上依賴于特定稅收政策、價(jià)格政策、外匯政策等因素,并以這些政策作為重要的信用支持來安排項(xiàng)目貸款,那么政治風(fēng)險(xiǎn)將變的更加敏感和突出。

    與此相反,政府對(duì)項(xiàng)目的支持不足是政治風(fēng)險(xiǎn)的另一主要來源。例如,連接英法兩國(guó)的歐洲海底隧道,由于工程耗資巨大(50億英鎊),需要英法兩國(guó)政府在政治經(jīng)濟(jì)上的全力支持,但是,項(xiàng)目不僅很難得到政府戰(zhàn)略上的支持,就是在政策上英法兩國(guó)政府也遲遲達(dá)不成協(xié)議,使得當(dāng)時(shí)參與項(xiàng)目融資的歐美銀行界也承認(rèn)項(xiàng)目存在著一定的政治風(fēng)險(xiǎn)。另外,稅收制度的變動(dòng),稅率、稅種和對(duì)不同結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體的收稅方法的變化,也會(huì)給項(xiàng)目帶來市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

    減低項(xiàng)目政治風(fēng)險(xiǎn)的辦法之一是尋找一個(gè)強(qiáng)大的項(xiàng)目合作者,或吸引國(guó)際的多邊機(jī)構(gòu)(如世界銀行的國(guó)際金融公司)參與項(xiàng)目,這種產(chǎn)權(quán)布局可能降低國(guó)家風(fēng)險(xiǎn),是比較可行的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的方法。在投資或安排項(xiàng)目融資時(shí),盡力尋求政府的書面保證也是行之有效的方法,比如:承諾法律變更風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān);或要求政府機(jī)構(gòu)擔(dān)保不實(shí)行強(qiáng)制收購(gòu),在收購(gòu)不可避免時(shí),以合理的價(jià)格補(bǔ)償項(xiàng)目公司。

3.4　不可抗力風(fēng)險(xiǎn)

    不可抗力風(fēng)險(xiǎn)主要指項(xiàng)目參與方不能預(yù)見且無法克服與避免的而使項(xiàng)目造成很大損壞以至不能實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn),如特大自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)等。項(xiàng)目公司無法控制此類風(fēng)險(xiǎn),只能采取保險(xiǎn)的方式將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給保險(xiǎn)公司。保險(xiǎn)公司不能投保的則由項(xiàng)目公司和政府分擔(dān)。

4　結(jié)束語(yǔ)

    總之,風(fēng)險(xiǎn)分配的基本原則是:每一特定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)分配給最有能力管理和能以最低成本管理的參與方去管理它和減輕它,同時(shí)由有相應(yīng)最密切業(yè)務(wù)關(guān)系的關(guān)系方去承擔(dān)它。同時(shí),投資者還要意識(shí)到,各種風(fēng)險(xiǎn)不是獨(dú)立存在的,而是相互關(guān)聯(lián)的、在一定條件下還有可能互相轉(zhuǎn)化。比如在要求政府做出一些承諾以減少市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí),往往又增加了發(fā)生政治風(fēng)險(xiǎn)的可能性。因此對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生切不能過于樂觀,只有全面的、清醒的認(rèn)識(shí)各種風(fēng)險(xiǎn),并采取適當(dāng)?shù)?、有效的措?才可能取得預(yù)期的投資收益。