1989年建造FLORIDA（Florida On-line Recipient Integrated Data Access）系統(tǒng)是美國(guó)佛羅里達(dá)州政府的一項(xiàng)社會(huì)福利信息化工程。經(jīng)濟(jì)衰退和安德魯颶風(fēng)已經(jīng)使的佛羅里達(dá)州接受援助的人數(shù)翻了一番。該系統(tǒng)是用于處理數(shù)百萬受撫養(yǎng)兒童、食品券、醫(yī)療援助等受資助家庭接受者的資格認(rèn)證。系統(tǒng)合同被授予總部位于達(dá)拉斯的EDS公司，系統(tǒng)包括一個(gè)基于巨型機(jī)的系統(tǒng)，它支持84個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)、1390個(gè)程序、12000多個(gè)終端和個(gè)人計(jì)算機(jī)、每天550萬次在線申請(qǐng)?zhí)幚?。最初曾預(yù)計(jì)通過降低支付錯(cuò)誤和對(duì)機(jī)構(gòu)工作人員的需求，F(xiàn)LORIDA會(huì)節(jié)省該州上百萬的資金。但結(jié)果卻是，系統(tǒng)錯(cuò)誤地發(fā)放了數(shù)百萬的救濟(jì)款，引發(fā)了衛(wèi)生與康復(fù)事業(yè)部的大量辭職和解聘，并且招致激烈的爭(zhēng)論。FLORIDA系統(tǒng)的問題歸咎于辦案量預(yù)料不到的猛增和預(yù)算方面的限制，使機(jī)構(gòu)無法雇傭更多的社會(huì)福利工作者。這些錯(cuò)誤表明，F(xiàn)LORIDA系統(tǒng)的建設(shè)論證工作一開始就存在缺陷。

    美國(guó)聯(lián)邦航空局（FAA）在1981年宣布實(shí)施高級(jí)自動(dòng)化系統(tǒng)（Advanced Automation System，AAS）項(xiàng)目時(shí)，承諾將使用復(fù)雜的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)使空中交通實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化控制。由于需求系統(tǒng)的不斷改變，AAS項(xiàng)目中的需求被稱為攪拌器。需求的變更導(dǎo)致管理的人機(jī)界面頻繁變更，界面管理軟件被設(shè)計(jì)為單個(gè)程序，聲明有上千個(gè)，任務(wù)是針對(duì)單純的顯示。人們用了數(shù)年時(shí)間來編寫該程序，并且重寫了十幾遍。 結(jié)果證明，花了14年的研究沒有收到成效。項(xiàng)目結(jié)束前不久，一位控制員在CBS的晚間新聞中說：“我以前只需1個(gè)命令就可以完成命令，現(xiàn)在要用12個(gè)命令來完成?！薄．?dāng)項(xiàng)目結(jié)束時(shí)，《華盛頓郵報(bào)》曾報(bào)道說軟件有超過3000多個(gè)缺陷，滿足各方面所要求的軟件無法寫出來，軟件中的瑕疵不勝枚舉。據(jù)飛行員協(xié)會(huì)AOPA的資深副會(huì)長(zhǎng)祖·斯得凱特說，經(jīng)過15年花掉數(shù)十億美元后，引人矚目的AAS已經(jīng)成為一切事故的“傀儡”，使空中交通現(xiàn)代化屢屢受阻。該案例說明有關(guān)信息化工程的項(xiàng)目管理技術(shù)決定了信息化項(xiàng)目的成敗。

    美國(guó)國(guó)稅局（Internal Revenue Service，IRS）稅收現(xiàn)代化系統(tǒng)可能是歷史上電子政務(wù)項(xiàng)目中最為昂貴的一次慘敗。 該系統(tǒng)的檢查和維護(hù)，每年會(huì)花費(fèi)美國(guó)財(cái)政部500億美元。IRS的信息系統(tǒng)管理和開發(fā)部門有8500名雇員，而其中2000人被派來進(jìn)行稅收系統(tǒng)現(xiàn)代化。項(xiàng)目中的每個(gè)IRS雇員，都有10個(gè)外部承包商在為稅收系統(tǒng)現(xiàn)代化項(xiàng)目（TSM）工作。比如，IRS的電子填充匯票的CyberFile項(xiàng)目，在簽訂了合同一年，花費(fèi)了1700萬美元后，由于管理失當(dāng)而崩潰 。根據(jù)政府和私人企業(yè)在過去幾年中對(duì)IRS系統(tǒng)所做的評(píng)論，這個(gè)部門最大的問題在于幾個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域。這個(gè)部門犯了如下錯(cuò)誤：

    （1） 在系統(tǒng)開發(fā)之前，沒有做足夠的業(yè)務(wù)流程的重新設(shè)計(jì)。

    （2） 忽略了開發(fā)總體系統(tǒng)構(gòu)架和藍(lán)圖。

    （3） 使用了原始的、有時(shí)候是“混亂的”軟件開發(fā)方法學(xué)。

    （4） 忽略了信息安全性。

    這些錯(cuò)誤的根本原因在哪里？專家們認(rèn)為起源于這個(gè)部門存在的文化、政治、組織性問題，即使對(duì)財(cái)大氣粗的美國(guó)政府來勢(shì)，這個(gè)項(xiàng)目的教訓(xùn)也是慘痛的，如果一個(gè)組織機(jī)構(gòu)存在官僚主義、程序混亂等問題，信息化項(xiàng)目不可能成功。成功的關(guān)鍵需要強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)能力、技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力、表達(dá)清晰的目標(biāo)。

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信息化項(xiàng)目失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

    上述項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可以總結(jié)如下：

    1、項(xiàng)目管理是成敗的關(guān)鍵

    “項(xiàng)目失控”暗示著項(xiàng)目變得無法管理，從而無法達(dá)到最初制訂的目標(biāo)，甚至無法接近目標(biāo)。導(dǎo)致項(xiàng)目失控的主要原因主要有以下幾點(diǎn)：
  
    （1）沒有指定完整的項(xiàng)目目標(biāo)

    毫無疑問，項(xiàng)目需求是信息化項(xiàng)目失控問題中最主要的原因。需求問題常常發(fā)生在以下情形：

    需求過多：大型項(xiàng)目比小型項(xiàng)目更容易失敗。

    需求不穩(wěn)定：用戶無法決定他們真正想要解決的問題。

    需求模棱兩可：不可能確定需求的真實(shí)含義。

    需求不完整：沒有足夠的信息來創(chuàng)建系統(tǒng)。

    （2）拙劣的計(jì)劃和評(píng)估

    拙劣的評(píng)估使多數(shù)信息化項(xiàng)目的災(zāi)難。僅僅由于評(píng)估過于樂觀，與實(shí)際執(zhí)行的任務(wù)不符，項(xiàng)目經(jīng)常發(fā)生進(jìn)度問題。在失敗的案例中，所遇到的成堆問題是：不穩(wěn)定的需求、過于巨大的項(xiàng)目、無法擴(kuò)展的新技術(shù)以及拙劣的管理重點(diǎn)。首要問題是揮之不去的、不能完成的進(jìn)度。項(xiàng)目小組忽略了某些必須的慣例，但是“他們保證了進(jìn)度，因?yàn)檫@就是對(duì)他們的衡量標(biāo)準(zhǔn)，問題的關(guān)鍵就在于此?！背诉@項(xiàng)工作與生俱來的復(fù)雜性還有其他問題。大多數(shù)軟件開發(fā)計(jì)劃十分拙劣：業(yè)界流傳一個(gè)笑話，說程序員把90%的時(shí)間花在項(xiàng)目的前80%，然后用剩下時(shí)間的90%完成最后的20%。很多設(shè)計(jì)也很拙劣：程序員或者不能充分理解自己的客戶，或者給產(chǎn)品添加自己喜歡的特性，而讓其他人困惑不已。

    （3） 乏或根本不具備項(xiàng)目管理方法

    沒有一個(gè)項(xiàng)目會(huì)僅僅由于一個(gè)原因而失控?？赡艽嬖诩夹g(shù)障礙、拙劣的計(jì)劃、需求發(fā)生變化，以及其他很多原因。其中最顯著的是惡劣的項(xiàng)目管理。不管怎樣，有了合適的管理總可以避免很多技術(shù)障礙，能夠改進(jìn)計(jì)劃或者穩(wěn)定需求。歷史上認(rèn)為多數(shù)軟件工程的失敗是由拙劣的管理引起的，是很有根據(jù)的。管理是負(fù)責(zé)項(xiàng)目所需的所有知識(shí)和技巧，它可能永遠(yuǎn)是一門藝術(shù)。沒有一種藍(lán)圖、秘訣或者方法可以把一個(gè)拙劣的管理者變成一個(gè)好的管理者。

    2、 新技術(shù)是一把雙刃劍

    很多年來，可能有數(shù)十年，軟件工程師們總是說管理上的弱點(diǎn)是軟件項(xiàng)目失敗的主要原因，而不是技術(shù)。但最近幾年的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，1989年到1995年間技術(shù)性失敗增加了。在導(dǎo)致或加速這種變化的這些年都發(fā)生了什么呢？可能最相關(guān)的原因是不斷出現(xiàn)被極度吹捧的新技術(shù)，如4GL、CASE工具、面向?qū)ο蟆⒖蛻?服務(wù)器、專家系統(tǒng)、商業(yè)大軟件包等。當(dāng)決策人員在雜志上讀到這些稱作“突破性的”技術(shù)時(shí)，多數(shù)軟件實(shí)踐者們很難拒絕使用它們。聰明的實(shí)踐者們?cè)谛⌒晚?xiàng)目中嘗試這些新技術(shù)，但對(duì)于試用研究來說，資金也是不充足的。而且遺憾的是，這些新技術(shù)經(jīng)常是在大型的項(xiàng)目中全面應(yīng)用。項(xiàng)目使用技術(shù)出現(xiàn)問題是由于：

    （1） 技術(shù)無法擴(kuò)展：所有的新技術(shù)都有限制，在主要項(xiàng)目使用新技術(shù)之前沒有完全了解新技術(shù)的限制很重要。

    （2） 技術(shù)是其他問題的解決方案：僅僅由于技術(shù)是新的，并不意味著它適用于你所試圖解決的所有問題。

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    （3） 技術(shù)不具有要求的功能性：新技術(shù)無法解決用戶問題的一個(gè)方面，存在結(jié)構(gòu)性的限制。

缺少經(jīng)驗(yàn)的人使用不成熟的技術(shù)組合極為危險(xiǎn)。這種組合使得一項(xiàng)工程失敗了，放棄新新技術(shù)的使用，退回原來的技術(shù)。

    3、項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)人員的誤用和缺失

    團(tuán)隊(duì)中進(jìn)行工作的人和團(tuán)隊(duì)素質(zhì)對(duì)項(xiàng)目生產(chǎn)率沖擊是最大的。過去幾年進(jìn)行的研究發(fā)現(xiàn)，單個(gè)軟件人員的能力差距可以達(dá)從5：1到30：1。這個(gè)30：1的比例可以使項(xiàng)目成功或失敗。毫無疑問，缺少完成工作的合適人選，是導(dǎo)致信息化工程失敗的重要原因之一。

    人員導(dǎo)致失敗的有以下幾個(gè)方面

    （1）項(xiàng)目負(fù)責(zé)人被證明是“不稱職的”。

    （2）在沒有合適的管理人員的監(jiān)控下，項(xiàng)目就開始進(jìn)行。

    （3）參與項(xiàng)目的工作人員，在項(xiàng)目進(jìn)行過程中都在尋找新的工作機(jī)會(huì)。

    （4）一些重要的技術(shù)和性能問題被技術(shù)人員隱瞞。

    團(tuán)隊(duì)人員的誤用帶來了所耗用的資源規(guī)模的擴(kuò)大，而且也是最差溝通和欺詐的典型案例。為了減少這種災(zāi)禍發(fā)生的可能性，信息系統(tǒng)企業(yè)需要采用專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的詳細(xì)規(guī)定。這些規(guī)定應(yīng)該向經(jīng)理人和雇員指出，當(dāng)項(xiàng)目沒有按照預(yù)計(jì)進(jìn)行時(shí)，應(yīng)該如何反應(yīng)。

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    電子政務(wù)的誤區(qū)分析

    從宏觀層面看，電子政務(wù)工程也是信息化工程的一部分，信息化過程的許多誤區(qū)在電子政務(wù)工程也有所表現(xiàn)：

    1、形象工程問題

    電子政務(wù)工程第一個(gè)需要面對(duì)的問題就是追求解決實(shí)際問題還是僅僅為了包裝。許多儀領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為信息化解決不了多大事，只是形象工程。很多機(jī)構(gòu)實(shí)施“信息化”的目的和意愿就并不是為了用信息化來提升管理、實(shí)施根本的業(yè)務(wù)流程再造，而是存在著一些認(rèn)識(shí)和目的上的偏差；有的純粹是為了所謂“領(lǐng)導(dǎo)工程／面子工程”，迫于行政壓力或者輿論壓力；有的是為了炒作，獲取在社會(huì)輿論中的形象；還有的機(jī)構(gòu)實(shí)施“信息化”的初衷只是為領(lǐng)導(dǎo)或者高層提供“信息簡(jiǎn)報(bào)”。很顯然，這些目的和認(rèn)識(shí)本身就是對(duì)“信息化”的誤解，必然不能達(dá)到從根本上提升管理水平的理想結(jié)果。正確的目的不一定能帶來正確的結(jié)果，但是錯(cuò)誤的目的肯定不能帶來正確的結(jié)果。；

    2、技術(shù)與決策的關(guān)系問題

    信息系統(tǒng)是七分管理，三分技術(shù)，是復(fù)雜的系統(tǒng)工程。信息化的重點(diǎn)是觀念的轉(zhuǎn)變，涉及機(jī)構(gòu)各環(huán)節(jié)和各層次流程的重組和優(yōu)化，IT人員只是對(duì)系統(tǒng)的技術(shù)支持，而各級(jí)管理人員、尤其是最高決策者是實(shí)施工作的領(lǐng)導(dǎo)與主要參與者。 最高決策層對(duì)本機(jī)構(gòu)存在的問題要有客觀的認(rèn)識(shí)，對(duì)新系統(tǒng)的期望要有清晰的描述，對(duì)管理的轉(zhuǎn)變要有合理的預(yù)期。很多領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為信息化改造工程是技術(shù)部門或者信息化部門的事情，或者就是簡(jiǎn)單地上一兩套信息化軟件。實(shí)際上，信息化改造涉及到管理和業(yè)務(wù)流程的方方面面，它不是一個(gè)簡(jiǎn)單的外科手術(shù)，而是要對(duì)機(jī)構(gòu)的“肌體”進(jìn)行再造，是一個(gè)“脫胎換骨”的過程，這樣才能根本上讓電子政務(wù)工程產(chǎn)生效益。

    3、一步到位的問題

    許多領(lǐng)導(dǎo)同志認(rèn)為信息化是一步到位工程，這本身就是誤區(qū)。信息系統(tǒng)只是一種工具，用戶對(duì)信息系統(tǒng)要有科學(xué)的預(yù)期，系統(tǒng)發(fā)揮的作用受軟件、機(jī)構(gòu)組織目標(biāo)等內(nèi)外部因素的影響，現(xiàn)在只是政府管理工作的一種輔助性手段。信息化不是一步到位工程，更不是“交鑰匙”工程，而是一種長(zhǎng)期的、不斷改善的系統(tǒng)工程。因此， 要選擇實(shí)力強(qiáng)、服務(wù)好的供應(yīng)商，建立長(zhǎng)期的合作關(guān)系，在信息化建設(shè)過程中根據(jù)自身?xiàng)l件整體規(guī)劃、分步實(shí)施，因地制宜。

    4、信息上載和信息安全問題

  調(diào)查顯示， 我國(guó)有些許多政府部門的觀念中，注冊(cè)域名、建立網(wǎng)站、發(fā)布信息似乎就是上網(wǎng)的全部過程和目的。不少政府網(wǎng)站建立以來永遠(yuǎn)以一樣的面孔示人，所發(fā)布的信息和消息都是永遠(yuǎn)凝固在那里，一兩年沒有變化。更嚴(yán)重的問題是：千呼萬喚不出來，許多政府承諾的服務(wù)在網(wǎng)站上一應(yīng)俱全，待到瀏覽完畢后，訪問者針對(duì)其中一個(gè)有興趣的問題，嘗試這個(gè)服務(wù)時(shí)，全都如泥牛入海無消息。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)是政府公布信息的最佳平臺(tái)，，許多政府部門以信息安全問題為借口，“小題大做”，將本來可以共享的信息拒絕上網(wǎng)，其實(shí)背后可能隱藏著巨大的經(jīng)濟(jì)利益。

    “誤區(qū)”可能是電子政務(wù)工程一種時(shí)間內(nèi)存在的現(xiàn)象，不同的政府部門需要深入思考，不隨大流，樹立科學(xué)的“信息化建設(shè)觀”，才能不電子政務(wù)工程建設(shè)好。