專家談供熱計(jì)量改革：完善政策措施是關(guān)鍵

　　供熱計(jì)量的本意是誰用熱誰付費(fèi)、多用熱多付費(fèi)，目的是提高能源利用效率，也使居民在付出同樣熱費(fèi)的條件下得到更舒適的室溫服務(wù)。我國(guó)供熱計(jì)量改革從2000年啟動(dòng)，迄今已經(jīng)17個(gè)年頭?？偨Y(jié)供熱計(jì)量改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，完善政策措施，是深化供熱體制改革的應(yīng)有之義，畢竟供熱關(guān)系到節(jié)能、居民冷暖和社會(huì)穩(wěn)定，也關(guān)乎供熱事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

　　供熱計(jì)量改革受到熱屬性和發(fā)展階段的制約

　　我國(guó)供熱計(jì)量收費(fèi)改革，取得初步成效。政策法規(guī)不斷完善?！豆?jié)約能源法》第三十八條規(guī)定，國(guó)家采取措施，對(duì)實(shí)行集中供熱的建筑分步驟實(shí)行供熱分戶計(jì)量、按照用熱量收費(fèi)的制度。新建建筑或者對(duì)既有建筑進(jìn)行節(jié)能改造，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定安裝用熱計(jì)量裝置、室內(nèi)溫度調(diào)控裝置和供熱系統(tǒng)調(diào)控裝置。2000年建設(shè)部發(fā)布的76號(hào)部長(zhǎng)令《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》第五條規(guī)定：“新建居住建筑的集中供熱分配系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)使用雙管系統(tǒng)，推行溫度調(diào)節(jié)和戶用熱量計(jì)費(fèi)裝置，實(shí)行供熱計(jì)量收費(fèi)?！钡胤秸呦嗬^出臺(tái)。實(shí)施供熱計(jì)量?jī)r(jià)格和收費(fèi)辦法的地級(jí)以上城市117個(gè)，占北方采暖城市的95%。節(jié)能節(jié)費(fèi)效果顯現(xiàn)。據(jù)住建部的有關(guān)數(shù)據(jù)，天津、承德、赤峰等城市實(shí)施計(jì)量收費(fèi)后，供熱系統(tǒng)節(jié)能30%以上；用戶平均節(jié)約熱費(fèi)在20%以上。供熱計(jì)量收費(fèi)面積穩(wěn)步增加，2003年后的住宅建筑基本實(shí)現(xiàn)“一戶一表”。

　　但是，供熱計(jì)量改革進(jìn)展并不理想，大多住戶并沒有按計(jì)量裝置數(shù)據(jù)繳費(fèi)，供熱計(jì)量改革受到的阻力主要來自熱屬性和建筑物方面。

　　一是沒有按熱計(jì)量裝置收費(fèi)的住戶占比高。由于熱可在一般墻體（隔熱除外）材料中傳導(dǎo)直至與外部環(huán)境溫度一致，因而難以準(zhǔn)確計(jì)量也不能保證計(jì)量準(zhǔn)確，不像水、電、氣那樣用多少付多少費(fèi)。即使對(duì)熱計(jì)量數(shù)據(jù)進(jìn)行校正，也并未完全按計(jì)量裝置顯示的數(shù)據(jù)收費(fèi)。住建部2013年的專項(xiàng)檢查數(shù)據(jù)顯示，安裝熱計(jì)量裝置但沒按計(jì)量收費(fèi)面積5.1億平方米，約占全部安裝熱計(jì)量裝置面積15億平方米的34%。

　　二是建筑物的結(jié)構(gòu)差異，使得同樣建筑面積、同樣室溫需要的供熱量不同。在同一建筑里，不同部位的房間維持相同室溫所需要的熱量會(huì)有較大差異。一般地，北向比南向、中間樓層比頂層和底層、外墻多比外墻少的房間，達(dá)到同樣室溫需要的熱量要多；相鄰房間的相互影響也較大。即同樣面積、用相同熱量，室溫也不一定相同。即使是新建建筑，由于建筑結(jié)構(gòu)的原因增加了計(jì)量收費(fèi)公平性的難度。

　　三是建設(shè)年代不同的住宅保暖性能不同。我國(guó)供熱計(jì)量收費(fèi)的重點(diǎn)是新建建筑，因?yàn)椴煌甏ㄖ?，達(dá)到同樣室溫要求的供熱量不同。如1980—1990年的建筑多耗熱量。換言之，不考慮熱源價(jià)格差異，不同年代同樣面積的住宅，達(dá)到相同室溫，居民需付的采暖費(fèi)不同。即建筑年代不同，是從“計(jì)量”到“收費(fèi)”的最大難題。

　　總之，由于熱的傳導(dǎo)性、建筑物結(jié)構(gòu)和建筑年代等因素制約，供熱計(jì)量改革進(jìn)展緩慢。

　　分戶計(jì)量收費(fèi)制度實(shí)施效果不盡如人意

　　一是計(jì)量裝置等硬件設(shè)施難以滿足分戶熱計(jì)量要求。由于安裝人員的失誤、開發(fā)商沒有進(jìn)行后期的統(tǒng)一排查，部分安裝的熱計(jì)量裝置無法正常使用；不裝表、裝假表、裝好的表“睡大覺”等現(xiàn)象普遍存在；裝置在使用中老化、出現(xiàn)問題沒有及時(shí)得到維修造成數(shù)據(jù)記錄偏差等，影響熱計(jì)量裝置質(zhì)量。為滿足建設(shè)項(xiàng)目不安裝熱計(jì)量裝置不予竣工驗(yàn)收的規(guī)定，一些地方存在假裝設(shè)備應(yīng)付驗(yàn)收問題，且成為部分項(xiàng)目驗(yàn)收的“潛規(guī)則”。

　　二是盡管各級(jí)主管部門不斷修訂完善政策，但尚未收到“按用熱量收費(fèi)”的目標(biāo)。一些地方政府或主管部門先后出臺(tái)“熱費(fèi)上限”后又取消、多退少不補(bǔ)后又補(bǔ)、“停止供熱不收費(fèi)”以及“按樓計(jì)量，按面積分?jǐn)偂钡摹皟刹恐啤睙醿r(jià)、計(jì)量數(shù)據(jù)校正等完善分戶計(jì)量收費(fèi)政策，但因受到熱的屬性和居民自主調(diào)溫、蹭熱等因素的影響，截止到2013年底，北方采暖地區(qū)15個(gè)?。▍^(qū)、市）供熱計(jì)量收費(fèi)9.91億平方米，僅占供熱面積的17.3%，改革進(jìn)展并不理想。

　　三是居民對(duì)熱計(jì)量收費(fèi)制度實(shí)施效果并不叫好。改革前的集體供暖，是24小時(shí)不間斷供熱，同一住宅樓由于熱的擴(kuò)散和上下樓的影響，供暖效果較好，且是福利性的收費(fèi)。供熱計(jì)量收費(fèi)改革后，部分用戶為節(jié)約費(fèi)用，在房屋內(nèi)無人或溫度適宜后會(huì)關(guān)閉供熱裝置，無法形成供暖的疊加效果。部分開發(fā)商和物業(yè)私自調(diào)整供熱計(jì)量收費(fèi)價(jià)格，“違法”牟利。部分用戶對(duì)計(jì)量收費(fèi)采取不合作態(tài)度，物業(yè)也是消極應(yīng)付，供熱計(jì)量收費(fèi)改革推進(jìn)難度較大。

　　其結(jié)果是，大量熱計(jì)量裝置“閑置”，投資得不到回報(bào)。2013年12月25日，人民日?qǐng)?bào)發(fā)表“供暖計(jì)量收費(fèi)遭遇尷尬：30億元智能裝置無奈沉睡”一文，引用住建部原副部長(zhǎng)仇保興的話：“全國(guó)至少有4億平方米安裝了計(jì)量裝置的建筑，仍然按面積收費(fèi)。價(jià)值30億元的裝置閑置，幾百萬噸標(biāo)煤節(jié)能、減排潛力發(fā)揮不出來。”有媒體報(bào)道，雖然住戶建筑安裝的熱計(jì)量裝置數(shù)量逐年增高，基本達(dá)到“一戶一表”，但按計(jì)量收費(fèi)的裝置不到一半：“兩部制”收費(fèi)也不是真正意義上的計(jì)量收費(fèi)。也有媒體呼吁解決供熱收費(fèi)“爛尾工程”。

　　促進(jìn)供熱計(jì)量改革的對(duì)策建議

　　供熱計(jì)量改革，不僅增加了建筑熱計(jì)量裝置投入，改革效果也沒有使居民有更多的獲得感；如不能加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從根本上解決問題，供熱計(jì)量改革難以收到預(yù)期效果。為此建議如下。

　　準(zhǔn)確評(píng)價(jià)供熱計(jì)量改革的節(jié)能作用。2013年供熱計(jì)量改革與建筑節(jié)能論壇上，住建部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，與資金、技術(shù)、百姓認(rèn)可支持等相比，我國(guó)熱改面臨的最關(guān)鍵和最亟須破題的是供熱計(jì)量收費(fèi)難。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，企業(yè)認(rèn)為供熱系統(tǒng)中存在的跑、冒、滴、漏等設(shè)備老化現(xiàn)象嚴(yán)重，加強(qiáng)供熱系統(tǒng)改造產(chǎn)生的節(jié)能量，將遠(yuǎn)比安裝熱計(jì)量表所產(chǎn)生的節(jié)能量大；雖然熱計(jì)量可以倒逼居民節(jié)約能源，但計(jì)量本身并不產(chǎn)生節(jié)能效果。

　　因地制宜調(diào)整分戶計(jì)量收費(fèi)政策。國(guó)外許多人家是獨(dú)棟小樓，分戶與分幢熱計(jì)量等同；而我國(guó)居民住所主要是公寓式建筑，分戶計(jì)量完全不同于分樓計(jì)量。因此，從我國(guó)建筑結(jié)構(gòu)和熱特性出發(fā)，對(duì)《節(jié)約能源法》中“分戶計(jì)量和收費(fèi)制度”進(jìn)行第三方評(píng)估，并提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《節(jié)約能源法》中的相關(guān)制度進(jìn)行修改，而不應(yīng)強(qiáng)制推進(jìn)“只有賣熱表的企業(yè)得到好處”的熱計(jì)量收費(fèi)制度，以調(diào)動(dòng)相關(guān)各方積極性，真正起到供熱節(jié)能、改善民生的作用。

　　完善政策措施。一是通過稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)助和貸款貼息等方式，激勵(lì)供熱企業(yè)參與供熱系統(tǒng)改造和計(jì)量收費(fèi)的積極性。二是按合同能源管理辦法，將北方城市節(jié)能基金使用與節(jié)能改造、供熱改造績(jī)效掛鉤。在用好中央獎(jiǎng)勵(lì)基金的同時(shí)，也應(yīng)鼓勵(lì)地方政府增加財(cái)政配套資金或通過與其他項(xiàng)目結(jié)合的方式加大投入，避免當(dāng)前存在的老舊建筑改造不顧保暖性能的情形。三是加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)，區(qū)別對(duì)待當(dāng)前存在的熱費(fèi)征收率低的問題，對(duì)低保、特困戶等困難群體進(jìn)行減免或補(bǔ)助；對(duì)拒不繳費(fèi)的用戶納入社會(huì)信用記錄，與社會(huì)保障、申請(qǐng)貸款等系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，并加大處罰力度，以提高熱費(fèi)征收率，保證供熱企業(yè)的正常運(yùn)營(yíng)。

　　發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。思路和方向正確的供熱計(jì)量改革，也應(yīng)以正確的方法和技術(shù)路線加以推進(jìn)。應(yīng)制定國(guó)家供熱法規(guī)和中長(zhǎng)期規(guī)劃，引導(dǎo)地方行為并加以監(jiān)督；公開表彰先進(jìn)典型，批評(píng)不符合規(guī)定和拖延供熱計(jì)量改革的城市和供熱商；對(duì)供熱計(jì)量改革達(dá)不到規(guī)定要求的城市，可采取禁止申請(qǐng)中央財(cái)政補(bǔ)貼資金、參評(píng)國(guó)家城市榮譽(yù)稱號(hào)等措施加以約束。建立部門間協(xié)調(diào)機(jī)制，形成合力，加快改革步伐。地方也應(yīng)制定供熱改革計(jì)劃并切實(shí)執(zhí)行。

　　增強(qiáng)居民節(jié)能意識(shí)。針對(duì)部分居民用戶因供熱計(jì)量繁瑣或供熱效果不好而拒絕配合的情形，各地區(qū)及相關(guān)部門要做好宣傳工作，增強(qiáng)公眾對(duì)國(guó)家政策和節(jié)能重要性的了解，積極參與供熱計(jì)量收費(fèi)改革，并在日常生活中自覺選用節(jié)能電器、盡最大可能節(jié)約能源。

　　實(shí)行熱計(jì)量收費(fèi)制度，可以降低我國(guó)建筑總能耗，促進(jìn)供熱單位精細(xì)化管理，節(jié)約居民供熱費(fèi)用，如果用正確的方法推進(jìn)這一正確的事情，可以實(shí)現(xiàn)以盡可能少的能源消耗獲得更舒適的室溫服務(wù)。