[法治日報(bào)]中央企業(yè)須建立債券發(fā)行主體認(rèn)定機(jī)制

為健全中央企業(yè)債券發(fā)行管理體系，提高債券發(fā)行審批效率，加強(qiáng)債券全流程管控，有效防范債券違約風(fēng)險(xiǎn)，利用債券融資推動國有資本和國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，國務(wù)院國資委近日印發(fā)了《中央企業(yè)債券發(fā)行管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。

《辦法》共五章30條，主要內(nèi)容包括總則、債券發(fā)行計(jì)劃管理、債券全流程管控、監(jiān)督追責(zé)、附則?！掇k法》規(guī)定，《中央企業(yè)債券發(fā)行管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）同時(shí)廢止。

改變一事一批方式

《辦法》重點(diǎn)在完善工作體系、優(yōu)化審批程序、強(qiáng)化過程管理、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控四個(gè)方面作出規(guī)定。

著力健全債券發(fā)行管理工作體系。明確管理責(zé)任，國資委審核集團(tuán)公司年度債券發(fā)行計(jì)劃、推動中央企業(yè)強(qiáng)化債券風(fēng)險(xiǎn)防控，中央企業(yè)集團(tuán)公司落實(shí)管理主體責(zé)任、健全債券發(fā)行管理制度、負(fù)責(zé)子公司債券發(fā)行及全流程管理。明確管理范圍，將管理范圍擴(kuò)充為企業(yè)在各類債券市場發(fā)行的公司信用類債券，實(shí)現(xiàn)對各類債券品種的全覆蓋。明確全流程管控要求，包括制度建設(shè)、債券發(fā)行計(jì)劃制定、債券發(fā)行事前審核、存量債券動態(tài)監(jiān)測、債券兌付安排、違規(guī)責(zé)任追究等內(nèi)容。

著力提高債券發(fā)行審批效率。改變一事一批的方式，對中央企業(yè)債券發(fā)行實(shí)行年度計(jì)劃管理，結(jié)合年度預(yù)算管理，國資委一次性審批中央企業(yè)集團(tuán)公司年度債券發(fā)行計(jì)劃，確定債券發(fā)行額度，中央企業(yè)集團(tuán)公司據(jù)此自行決策具體發(fā)行事宜。央企子企業(yè)的發(fā)債事項(xiàng)，均由集團(tuán)公司負(fù)責(zé)審批和管理。

著力提升債券發(fā)行全流程管理水平。嚴(yán)格限定發(fā)債主體，要求中央企業(yè)建立債券發(fā)行主體認(rèn)定機(jī)制，確定可以發(fā)行債券的子企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或名單。優(yōu)化債券融資結(jié)構(gòu)，要求中央企業(yè)合理確定債券品種和債券期限，逐步提高中長期債券發(fā)行占比。用好債券創(chuàng)新品種，要求中央企業(yè)通過發(fā)行科技創(chuàng)新債券、碳中和碳達(dá)峰債券、鄉(xiāng)村振興債券等創(chuàng)新品種，有效服務(wù)國家重大戰(zhàn)略。

陽光時(shí)代律師事務(wù)所合伙人、國企混改中心負(fù)責(zé)人朱昌明認(rèn)為，在國企改革深化提升的背景下，國資央企需要在提高核心競爭力、增強(qiáng)核心功能“兩大途徑”上持續(xù)發(fā)力，其中提升運(yùn)營效率和資本配置效率是關(guān)鍵?！掇k法》為中央企業(yè)松綁，使其能夠更好地利用債券市場注冊制改革的機(jī)遇，及時(shí)抓住債券發(fā)行機(jī)會，同時(shí)各種創(chuàng)新債券產(chǎn)品也為中央企業(yè)資本運(yùn)營提供了更加便捷、更加多元的選擇，有利于國資央企加快建設(shè)以實(shí)體經(jīng)濟(jì)為支撐的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。

防范債券違約風(fēng)險(xiǎn)

在著力防范債券違約風(fēng)險(xiǎn)方面，《辦法》對各環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)防范工作提出了系統(tǒng)要求，包括年度債券發(fā)行計(jì)劃制定及審核、重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)管控、永續(xù)債管控、境外債券融資管理、信息披露、募集資金使用、債券在線監(jiān)測、兌付風(fēng)險(xiǎn)管理、重大信息報(bào)告、違規(guī)責(zé)任追究等方面。

在朱昌明看來，債務(wù)融資本身是一把雙刃劍，央企在用好債券融資工具的同時(shí)，也不能忽視企業(yè)債務(wù)融資所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是債券違約風(fēng)險(xiǎn)。2023年央企“一利五率”的經(jīng)營指標(biāo)中，要求企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率穩(wěn)定在65%左右，就是對債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)的高度重視。實(shí)際上，由于債務(wù)融資的杠桿效應(yīng)，其在放大收益的同時(shí)也放大虧損，如果企業(yè)投資經(jīng)營決策失誤或種種原因不能收回資金來償還本息，企業(yè)就將面臨巨大的財(cái)務(wù)危機(jī)。

《辦法》不僅要求中央企業(yè)高度重視債券違約風(fēng)險(xiǎn)防控，更是規(guī)定了“嚴(yán)格管控資產(chǎn)負(fù)債率超過警戒線、持續(xù)經(jīng)營虧損、經(jīng)營活動現(xiàn)金凈流量為負(fù)數(shù)的中央企業(yè)債券發(fā)行額度”等合規(guī)義務(wù)，還進(jìn)一步要求中央企業(yè)“健全風(fēng)險(xiǎn)識別機(jī)制，做到早識別、早預(yù)警、早處置”。

此外，《辦法》還強(qiáng)化債券發(fā)行中的違規(guī)追責(zé)，“中央企業(yè)發(fā)生未按規(guī)定履行年度債券發(fā)行計(jì)劃報(bào)批程序、發(fā)現(xiàn)債券違約風(fēng)險(xiǎn)隱瞞不報(bào)和未按規(guī)定處置債券違約風(fēng)險(xiǎn)等違規(guī)行為，造成國有資產(chǎn)損失或其他嚴(yán)重不良后果的，國資委將按照有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任”。

朱昌明認(rèn)為，《辦法》落地見效還需要中央企業(yè)健全合規(guī)體系和運(yùn)行機(jī)制?！掇k法》堅(jiān)持債券全流程管控并規(guī)定了債券發(fā)行的各項(xiàng)合規(guī)義務(wù)，央企需要在建立健全合規(guī)體系基礎(chǔ)上加強(qiáng)制度建設(shè)，切實(shí)貫徹落實(shí)《辦法》規(guī)定的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)防范要求，將合規(guī)義務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)內(nèi)部合規(guī)管理要求，即只有做好“外規(guī)內(nèi)化”工作，細(xì)化債券發(fā)行計(jì)劃制定、債券發(fā)行事前審核、存量債券動態(tài)監(jiān)測、債券兌付安排等全過程合規(guī)管理，全面識別債券發(fā)行相關(guān)的合規(guī)義務(wù)，全面梳理債券發(fā)行管理活動中的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，建立債券發(fā)行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)識別評估預(yù)警機(jī)制，對可能導(dǎo)致債券違約的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)要及時(shí)預(yù)警并采取有效應(yīng)對措施，才能有效防范債券發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)，提升債券發(fā)行管理水平。

促進(jìn)央企健康發(fā)展

國資委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《辦法》的出臺，有利于中央企業(yè)用好債券市場深化改革、高質(zhì)量發(fā)展機(jī)遇，及時(shí)抓住債券發(fā)行窗口，為建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)提供資金支持，保障國家重大工程、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊?？磥恚瑖Y委出臺《辦法》意義重大，有助于緩解央企融資的痛點(diǎn)問題和防范債券違約風(fēng)險(xiǎn)，可以保護(hù)債權(quán)人合法權(quán)益，以及促進(jìn)央企可持續(xù)健康發(fā)展。對提升央企債券的良好聲譽(yù)和公信力，完善央企債券發(fā)行治理體系，都具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

“雖然國資委早在2008年就已經(jīng)印發(fā)《暫行辦法》，時(shí)隔15年后《辦法》的出臺具有特別的重要意義?！敝觳魍瑯诱J(rèn)為，《辦法》所規(guī)范的債券范圍從企業(yè)債券、公司債券擴(kuò)大至包括非金融企業(yè)債務(wù)融資工具、金融債在內(nèi)的全部公司信用類債券，將債券品種一網(wǎng)打盡。

“《辦法》的意義超越了債券發(fā)行領(lǐng)域。”他進(jìn)一步說，《辦法》是國資委以管資本為主轉(zhuǎn)變國資監(jiān)管職能的重要實(shí)踐，凸顯國資委管資本的手段日益成熟定型：首先，《辦法》明確規(guī)定了國資委的出資人職責(zé)，切實(shí)做到國資監(jiān)管不缺位、不越位和不錯(cuò)位。國資委以管資本為主管控中央企業(yè)整體資產(chǎn)負(fù)債水平和集團(tuán)公司債券發(fā)行計(jì)劃，依法建立健全中央企業(yè)債券發(fā)行監(jiān)管體系，審核批準(zhǔn)中央企業(yè)集團(tuán)公司年度債券發(fā)行計(jì)劃，推動中央企業(yè)強(qiáng)化債券全流程管控，有效防范債券違約風(fēng)險(xiǎn)，對中央企業(yè)債券發(fā)行違規(guī)事項(xiàng)造成國有資產(chǎn)損失以及其他嚴(yán)重不良后果的進(jìn)行責(zé)任追究。其次，《辦法》壓實(shí)了中央企業(yè)債券發(fā)行管理的主體責(zé)任，充分維護(hù)中央企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，有利于促進(jìn)央企成為獨(dú)立的市場主體。中央企業(yè)負(fù)責(zé)建立本企業(yè)債券發(fā)行管理制度并組織實(shí)施，建立債券發(fā)行主體認(rèn)定機(jī)制，確定可以發(fā)行債券的子企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或名單，依法依規(guī)決定所屬子企業(yè)債券發(fā)行，大幅提升債券發(fā)行效率。

（原文刊載于《法治日報(bào)》2023年5月12日第7版）

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（責(zé)任編輯：陳子玥）