中國經(jīng)濟形勢報告網(wǎng)┃ 張中祥：正確認識“雙碳”策略需把握四個關鍵點

本站訊（通訊員 張中祥）觀點提要：要正確認識和理解中央經(jīng)濟工作會議有關“雙碳”工作的部署，有四個關鍵點。即，把握好“雙碳”目標與經(jīng)濟增長的關系；充分認識實現(xiàn)“雙碳”目標的長期性與系統(tǒng)性；能源轉型要立足以煤為主的基本國情，建立在能源安全之上；能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。同時，要充分認識到碳市場機制是推進碳達峰碳中和的關鍵引擎，以碳市場激勵和吸引資源向低碳綠色項目傾斜，推動綠色低碳發(fā)展，實現(xiàn)“雙碳”目標。

一、處理好“雙碳”目標與經(jīng)濟增長的關系

一年一度的中央經(jīng)濟工作會議對于“雙碳”工作的部署，2020 年是定目標、提要求，要求把2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060 年前實現(xiàn)碳中和作為全年八項重點工作來抓，抓緊制定 2030 年前碳排放達峰行動方案，支持有條件的地方率先達峰。2021 年則是把方向、控節(jié)奏，糾前期一刀切、運動式減碳的偏，“雙碳”工作思路更加清晰。中國碳中和的承諾對全球溫控有非常大的影響。根據(jù)一些預測，如果各國都能兌現(xiàn)2015年巴黎氣候變化峰會上承諾的目標，全球的溫升預計達到2.7攝氏度。中國如果兌現(xiàn)這個巴黎峰會后的新承諾，就可以把全球的溫度再降低0.16到0.30攝氏度，這大大增強了把全球溫升控制在2攝氏度以內的巴黎峰會目標。沒有任何一個國家的承諾會帶來像中國這個承諾這么大的影響。

同時，中國碳中和的承諾對中國本身的影響不容小覷。以前中國的承諾只到2030年左右，之后中國的碳排放其實有很多種路徑可走。但有了碳中和承諾，意味著碳達峰后30年內要實現(xiàn)凈零排放，這大大約束了中國2030年后碳排放路徑。這種情況下，分析實現(xiàn)承諾的努力方向和把力氣使在何處，以及采取怎樣的措施才能達到大量減排的目的，同時盡可能減少對經(jīng)濟的影響，便至關重要。從方向上講，這關系到堅持經(jīng)濟建設為中心、發(fā)展是硬道理的基本主線；從政策制定和實施層面上講，這涉及處理“雙碳”目標與經(jīng)濟增長的關系，使“雙碳”不致影響經(jīng)濟社會發(fā)展的全局。中國西部城市由于經(jīng)濟起步比較晚，國家必須給其留出一定的碳空間。從資源看，西部地區(qū)由于具備豐富的太陽能、風力等資源，更適合發(fā)展新能源，在推進碳減排過程中更占優(yōu)勢。如果國家嚴格控制化石燃料的生產(chǎn)和消費，西部地區(qū)能夠

適時轉變發(fā)展思路，建立低碳發(fā)展的體制機制，充分利用可再生資源實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，將是一個非常好的機遇。

為了確?！半p碳”工作不影響經(jīng)濟社會發(fā)展全局，2021年10月24日發(fā)布的《 中共中央、國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》）, 在中央層面對碳達峰碳中和這項重大工作進行了系統(tǒng)謀劃和總體部署，進一步明確總體要求 , 提出了構建綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系、提升能源利用效率、提高非化石能源消費比重、降低二氧化碳排放水平、提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力等五個方面主要目標。黨中央、國務院發(fā)布的《意見》，作為“1”，在碳達峰碳中和“1+n”政策體系中發(fā)揮統(tǒng)領作用；“n”則包括能源、工業(yè)、交通、新型基礎設施、建筑等重點行業(yè)和領域碳達峰實施方案，以及支持“雙碳”的相關政策體系和保障措施等。作為“1+n”政策體系的綱領性文件，《意見》的發(fā)布不僅為后續(xù)配套性政策實施細則的落地奠定了基礎，而且對中國更加堅定地貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，推進產(chǎn)業(yè)轉型和升級，走上綠色、低碳、循環(huán)的發(fā)展路徑，完成碳達峰碳中和這一艱巨任務，具有重大意義。

有了國家“1+n”之后，地方就可以編制自己的“1+n”體系，實現(xiàn)有序達峰。像上海、深圳已明確提出 2025 年提前達峰，北京也明確提出“十四五”時期要實現(xiàn)碳排放穩(wěn)中有降。還有省份提出省內部分區(qū)域和行業(yè)率先達峰，比如福建提出支持廈門、南平等地率先達峰；天津提出推動鋼鐵等重點行業(yè)率先達峰和煤炭消費盡早達峰。海南“十四五”清潔能源裝機比重要達到 80% 左右，清潔能源汽車保有量占比和車樁比達到全國領先水平。浙江從 2021 年 8 月開始在全域范圍內的鋼鐵、火電、建材、化工、石化、有色、造紙、印染、化纖等九大重點行業(yè)建設項目環(huán)評影響報告中要求，開展碳排放評價試點，及時動態(tài)掌握區(qū)域和行業(yè)碳排放變動對碳排放目標的影響。無論國家還是地方的方案，著力點會覆蓋生產(chǎn)端、使用端和政策端。生產(chǎn)端比如控煤和大力發(fā)展新能源，使用端比如新能源汽車，政策端包括綠色金融、碳市場等。

有了這個承諾以后，就涉及努力的方向。碳中和是指，對于全球國家或地區(qū)的所有溫室氣體的排放量，通過植樹造林、碳捕集利用與封存技術等抵消掉，實現(xiàn)溫室氣體的凈零排放。所以，碳中和不是指零排放，而是凈零排放，正排放負排放相互抵消，變成凈零排放。中國現(xiàn)在每年能源系統(tǒng)排放的二氧化碳大概是100億噸，通過植樹造林碳匯能抵消的大概10億噸不到。這個情況下要實現(xiàn)凈零排放，碳排放必須要大幅度下降，所以，減排是中國最需要努力的方向。只有把溫室氣體排放總量降到至少比現(xiàn)在的排放總量低一個數(shù)量級，才可能依靠碳匯和碳捕集利用與封存技術把溫室氣體排放抵消掉 , 實現(xiàn)碳中和。

二、認識實現(xiàn)“雙碳”目標的長期性與系統(tǒng)性，不可能畢其功于一役

實現(xiàn)“雙碳”目標，要求中國經(jīng)濟和能源結構以前所未有的力度向低碳化無碳化深度調整。要充分認識“雙碳”工作的長期性與系統(tǒng)性，不可能畢其功于一役。沖高峰、搶跑、一刀切式開展“減碳”，都是不可取的，是錯誤的做法。

在國家已明確力爭2030年前碳達峰后，無論是發(fā)達地區(qū)，還是欠發(fā)達地區(qū)，“十四五”都是碳達峰的關鍵期、窗口期，要充分認識到碳達峰不是攀高峰，碳達峰與碳中和是緊密關聯(lián)的兩個階段，此快彼快、此低彼易、此緩彼難。在2060年前實現(xiàn)碳中和的承諾下，早謀劃早作為早主動，達峰峰值低而且早，后期減排壓力就小、回旋余地就大、付出成本也低。

但客觀而言，中央提出“雙碳”目標后，總體部署和實施方案缺失；國家發(fā)改委要求包括廣東、江蘇在內的2021年上半年能源強度不降反升的9個地區(qū)立即改正，政策執(zhí)行缺乏彈性；地方政府并沒有參與中央的決策，剛開始對開展“雙碳”工作節(jié)奏把握不準，地方?jīng)_高峰、搶跑、一刀切式地開展“減碳”錦標賽，出現(xiàn)了一些問題。有些地方政府認為，距離碳達峰只有10年時間，應該抓緊（甚至盲目安排）高耗能高排放項目，沖高當?shù)靥寂欧欧逯担瑸榻窈螽數(shù)匕l(fā)展預留排放空間。也有一些地方可能看到中央強調這方面的工作，就如同當年地方上開展 gdp 錦標賽 , 搶跑、開展運動式“減碳”，提出一些可能不切實際的目標。2021年9月，武漢市政府官網(wǎng)發(fā)布的《武漢市二氧化碳排放達峰評估工作方案》，提出2022年全市碳排放量達到峰值的目標?？紤]到上海、深圳才力爭 2025 年前碳達峰，受新冠肺炎疫情嚴重困擾、經(jīng)濟嚴重下滑、排放量也大幅下降的武漢，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)仍有發(fā)展空間，新興產(chǎn)業(yè)又沒有成規(guī)模，2022 年就要實現(xiàn)碳達峰可能就有點不切實際了。

攀高峰增加了額外的能源需求，搶跑與運動式“減碳”砍掉一些本來與中國的發(fā)展階段、技術水平還適應的項目或產(chǎn)能，減少了能源供應，造成能源供需之間的矛盾。2021 年夏季開始在全國不少地方出現(xiàn)的“拉閘限電”，部分原因就是與攀高峰、搶跑、一刀切這種不實事求是的做法有關。

重點排放行業(yè)是開展碳達峰碳中和工作的重要領域?！兑庖姟吩谥醒雽用鎸μ歼_峰碳中和這項重大工作進行系統(tǒng)謀劃和總體部署，有助于各地加快編制“雙碳”工作實施意見和 2030年前碳達峰行動方案，制定能源、鋼鐵、有色金屬、石化化工、建材、交通、建筑等行業(yè)和領域碳達峰實施方案，完善支持“雙碳”的相關政策體系和保障措施，統(tǒng)籌推進節(jié)能減排降碳和社會發(fā)展，平衡好發(fā)展與降碳、整體與局部、短期與中長期關系，因地施策，有序達峰。2022 年 2 月，國家發(fā)改委、工信部、生態(tài)環(huán)境部、國家能源局發(fā)布的《高耗能行業(yè)重點領域節(jié)能降碳改造升級實施指南（2022 年版）》，就是針對高耗能行業(yè)重點領域能效在標桿水平特別是基準水平以下的企業(yè)的節(jié)能降碳改造升級，要求這些企業(yè)提高生產(chǎn)工藝和技術裝備綠色化水平，提升資源能源利用效率，從而實現(xiàn)重點排放行業(yè)整體的節(jié)能減排降碳目標。作為中國經(jīng)濟的基石和耗能大戶，中央企業(yè)在節(jié)能降碳方面的表率作用至關重要。2021年12月底，國資委印發(fā)了《關于推進中央企業(yè)高質量發(fā)展做好碳達峰碳中和工作的指導意見》，對中央企業(yè)分別到 2025年和2030年的產(chǎn)業(yè)結構、能效和可再生能源發(fā)電裝機比重等提出了具體目標，明確了到2060年對中央企業(yè)的總體要求，為中央企業(yè)和全國實現(xiàn)碳達峰碳中和奠定了堅實基礎。

三、立足以煤為主的基本國情，能源轉型要建立在能源安全之上

國內有一些從事經(jīng)濟和環(huán)境研究的學者，對能源問題本身及其涉及的利害問題和難度了解不深，主張盡快淘汰煤炭、淘汰煤電。還有一些從事氣候變化研究的學者，過于理想化，更多從氣候變化角度看問題，對中國的經(jīng)濟情況了解不夠，對地方和企業(yè)實施國家政策可能遇到的困難了解更少，也建議采取激進的控煤和煤電政策。中國在煤電和控煤上的立場，既要考慮遵守全球氣候變化協(xié)議，也要基于本身經(jīng)濟發(fā)展水平和能源結構的客觀現(xiàn)實。要立足以煤為主的基本國情，能源轉型要建立在能源安全之上，先立后破，推動煤炭和新能源優(yōu)化組合，而非2020年時單純強調煤炭消費盡早達峰。

中國當前主要依靠煤電，雖然煤電裝機占全國電力總裝機容量 2020 年首次低于 50%，但全國仍有10.8億千瓦煤電裝機在運行，而且大多數(shù)燃煤電廠是在過去15年內投產(chǎn)運行的，離現(xiàn)代煤電廠正常退役還有20-30年時間。讓這些機組提前退役會造成很大經(jīng)濟損失。特別是經(jīng)濟不發(fā)達的西部地區(qū)，機組運行年齡更短。

研究顯示，在全球溫升控制在1.5℃目標下，煤電更多地承擔系統(tǒng)調峰、調頻、調壓和備用功能，通過降低利用小時，2045年中國可實現(xiàn)煤電全面退出；在全球溫升控制在 2℃目標下，煤電全面退出可推后到 2055年。盡管基于當前技術水平和出于經(jīng)濟性的考慮，大幅減少化石能源使用有助于大幅削減溫室氣體排放，但煤電是否全面退出，與是否有抵消碳排放的負碳技術、以及這些技術是否能夠得到經(jīng)濟合理的利用有關。碳捕集利用與封存技術（ccus）可允許這些煤電機組不至于全部提前退役。中國目前只有大約300萬噸的碳收集量，對比中國一年100億噸的碳排放量，是遠遠不夠的。ccus技術作為保底技術，也就是零碳技術成本的上限，未來ccus技術的成本下降幅度和發(fā)展規(guī)模，對控煤和煤炭消費量下降幅度將產(chǎn)生影響。研究顯示，在碳中和約束下，經(jīng)濟性ccus技術的規(guī)模應用可使中國煤電延遲到2060年全部淘汰。

四、能耗“雙控”應盡早向碳排放總量和強度“雙控”轉變

2021年底召開的中央經(jīng)濟工作提出能耗“雙控”盡早向碳排放總量和強度“雙控”轉變，繼2021年10月8日國務院常務提出新增可再生能源不受能源消費總量限制，這次首次提出原料用能不納入能源消費總量控制。

所謂原料用能，主要針對煤化工、石油化工等產(chǎn)業(yè)領域，是指煤炭、石油、天然氣等用作原材料的能源消費。長期以來，原料用能都是納入全部能源消費總量控制的。但事實上，原料用能絕大部分轉化成原料固定其中，并沒有被“燒掉”，只有一部分二氧化碳被排放到空氣中，而不是像燃料用能，100%的能源消耗將二氧化碳排放到空氣中。因此，從控制碳排放角度，在能源消費口徑上區(qū)分燃料和原料用能，原料用能不納入能源消費總量控制，在本質上回歸了能源的雙重或者多重屬性，利好煤化工行業(yè)、石化行業(yè)能效先進企業(yè)，增加了這些行業(yè)部分增量項目獲批的可能性，可防止原料供應短缺，穩(wěn)定以原料為基礎的一系列工業(yè)品價格。但如果認為這是把能耗總量放開，那完全是誤讀。新政只是增強了管理彈性，增加了差別化管理措施，客觀反映了行業(yè)發(fā)展訴求和能源利用情況。新增項目還是要有序實施，要符合國家“三新一高”、產(chǎn)業(yè)布局和資源環(huán)境承載力等要求。事實上，國務院 2022年1月24日印發(fā)的《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》再次強調了優(yōu)化完善能耗“雙控”制度，要求以能源產(chǎn)出率為重要依據(jù)，綜合考慮發(fā)展階段等因素，合理確定各地區(qū)能耗強度降低目標；各省根據(jù)地區(qū)生產(chǎn)總值增速目標和能耗強度降低基本目標確定年度能源消費總量目標。預計2022年，國家發(fā)改委將結合國家節(jié)能減排等政策對能源“雙控”考核制度再行修訂。

實現(xiàn)特定溫控目標本質上需要不同幅度地削減溫室氣體排放，而不是特定的化石能源。因此，能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變是方向。中央之所以提“盡早”而不是“立即”，是因為能耗“雙控”在中國有基礎有條件，但碳“雙控”基礎和條件還比較薄弱，這也是為什么國家碳市場原計劃2017年啟動，一直推遲到2021年7月中旬才上線交易，而且僅僅包括了發(fā)電部門。之所以選擇電力行業(yè)作為突破口，一方面是因為發(fā)電行業(yè)的碳排放量占全國總排放量比重大。無論是歐盟碳交易體系覆蓋歐盟碳排放總量的大約45%，還是中國七個碳交易試點覆蓋的碳排放占試點省市總排放量的 40%-60%，碳排放交易一般覆蓋的排放占總排放量比重較大。發(fā)電行業(yè)碳排放量大，占到全國碳排放總量的40%以上。另一方面是因為電力行業(yè)產(chǎn)品較單一，數(shù)據(jù)容易核查核實，碳配額也容易分配，所以作為突破口先行。因此，能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變有個過程，只能是逐步，盡力盡早。

五、碳市場機制是推進碳達峰碳中和行動的關鍵引擎

實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標需要巨量投資，迫切需要加快推進綠色金融和全國碳排放交易市場建設，引導資源合理配置，撬動資源向綠色低碳項目傾斜，推動綠色低碳發(fā)展。上述《意見》提出，加快建設完善全國碳排放權交易市場，逐步擴大市場覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式。這為碳市場的進一步完善和擴大指明了方向。

自國家“十一五”規(guī)劃中首次提出節(jié)能目標以來已過去三個五年規(guī)劃，其中兩個五年規(guī)劃就沒有完成國家制定的具有約束性的節(jié)能目標。即使完成的部分，主要也是靠行政手段，缺乏效率。2013年在深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北、重慶等七個省市啟動碳排放交易試點就是通過市場手段把外部效應內部化，更有效率地來做這個事情。七個省市啟動碳排放交易試點的設計、運行和履約，為試點向全國碳排放交易體系擴展提供了有價值的參考，但各試點碳市場成交規(guī)模較小，流動性嚴重不足，碳價偏低，嚴重影響對節(jié)能減排和綠色投資的激勵。

2021年7月16日，全國碳市場交易系統(tǒng)實現(xiàn)線上首單交易。全國碳市場首批納入電力行業(yè)2162家重點排放單位、年覆蓋溫室氣體排放量約45億噸二氧化碳。啟動當天的成交量達到410.4萬噸，但從第二個交易日開始成交量開始下降，部分交易日成交量不足百噸。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部的要求，各地要確保2021年12月15日前本行政區(qū)域 95% 的重點排放單位完成履約，12月31日前全部重點排放單位完成履約。隨著履約期限臨近，全國碳市場日趨活躍。從 2021年11月底開始，量價齊升，2021年12月成交總量超過1億噸，超過前5個月的交易量總和，成交量達到整體交易量的 76%，成交價超過60元/噸的高位。在此期間，多日出現(xiàn)有價無市的狀態(tài)，掛牌交易的配額在一開市即被搶購完。截至2021年12月31日，全國碳排放權交易市場第一個履約周期結束，全國碳市場累計運行114個交易日，碳排放配額累計成交量 1.79 億噸，累計成交額76.61億元。按履約量計，履約完成率為99.5%。2021年12月31日收盤價54.22元/噸，較首日開盤價48元/噸上漲了 13%，市場運行平穩(wěn)有序，交易價格穩(wěn)中有升，對促進電力企業(yè)節(jié)能減排初現(xiàn)成效。

目前，全國碳交易僅包括電力行業(yè)，擴大碳市場的參與行業(yè)，有助于平穩(wěn)碳價。如果碳排放的度量、報告和核實有保證，覆蓋的行業(yè)越多，企業(yè)異質性也越大，企業(yè)減排成本之間的差距可能越大，相互間的碳交易會越多，有利于在總的減排目標下降低總的履約成本。那么，哪些行業(yè)可優(yōu)先考慮在第二批納入全國碳市場呢？

鋼鐵、水泥行業(yè)既是國民經(jīng)濟中重要的基礎產(chǎn)業(yè)，但同樣也是碳排放大戶。鋼鐵、水泥行業(yè)的碳排放分別占全國碳排放總量的15%和13.5%，因此這兩個行業(yè)是實現(xiàn)“雙碳”目標的重點碳減排行業(yè)，建議將鋼鐵、水泥行業(yè)在第二批優(yōu)先納入全國碳市場。鑒于歐盟委員會提出的歐盟綠色新政中，防止碳泄漏的碳邊境調節(jié)機制提案涵蓋歐洲碳市場中的電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥五個領域生產(chǎn)過程中的直接碳排放，中國也有必要把歐盟碳邊境調節(jié)機制覆蓋的行業(yè)，比如鋼鐵、水泥，作為優(yōu)先考慮的部門，在“十四五”期間逐步覆蓋石化、化工、建材、有色金屬、造紙、航空等其他六個高能耗行業(yè)。另外，從國家角度講，應充分利用全國碳市場建設的機會，推進電力價格機制改革，讓電價反映市場供需及碳減排成本，形成電價與碳價有機融合的價格體系，促進碳市場和電力市場協(xié)同發(fā)展。

在全國碳市場建設的背景下，各地或者已有的碳試點以后怎么發(fā)揮作用，是需要認真考慮的。比如，國家現(xiàn)在強力推進粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略，我們要思考如何全方位、多角度來推進其建設。一方面，廣東既是排放大省，廣州、深圳又有八年開展碳交易試點的市場基礎，另一方面，港澳難以形成獨立的碳市場。因此，筆者認為，建立粵港澳大灣區(qū)統(tǒng)一碳市場，的確可以使其扮演推動粵港澳大灣區(qū)深度合作的載體。如果能夠建成粵港澳大灣區(qū)統(tǒng)一碳市場，就可以融合粵港澳、深圳金融 / 碳排放交易機構與廣州的期貨交易所、碳排放交易所，真正實現(xiàn)強強聯(lián)合，把碳市場做大。

現(xiàn)在談建設粵港澳大灣區(qū)碳市場，是在全國已經(jīng)有碳市場建設的背景下，因此，它只能作為全國碳市場的補充。而如何使其成為全國碳市場的有益補充，才是真正需要思考的?？紤]到企業(yè)的承受能力，全國的碳市場建設是比較謹慎的，全國碳市場的流動性和波動性會受到嚴格限制。鑒于此，粵港澳大灣區(qū)碳市場可以以流動性為目標，把碳金融作為發(fā)展重點，發(fā)揮與國際碳市場互聯(lián)互通的窗口作用，完善中國的碳定價基礎，開展目前全國碳市場還沒有的一些交易模式和品種的試點。

筆者認為粵港澳大灣區(qū)碳市場至少可以在以下幾方面發(fā)揮作用。一是先于國家碳市場，把一些部門納入進來；二是可以先于國家碳市場，創(chuàng)新一些規(guī)則，包括與國際對標的標準；三是可以先于國家碳市場試點一些金融工具、交易品種，使交易產(chǎn)品和服務更加多元化；四是充分利用港澳的國際信譽，先行開展國際碳排放交易，為今后在全國開展國際碳排放交易奠定基礎。推動這項工作，可以在現(xiàn)有廣州、深圳碳排放交易所和廣州期貨交易所基礎上，建立一個粵港澳三方投資并運行管理的粵港澳大灣區(qū)統(tǒng)一碳市場的主體，兼顧到更多企業(yè)和金融機構，也能夠讓港澳更好地發(fā)揮作用，把它作為加強粵港澳大灣區(qū)深度合作的國家戰(zhàn)略組成部分，真正推動下去。

作者為天津大學馬寅初學院創(chuàng)院院長、卓越教授，國家能源、環(huán)境和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院院長。本文系國家社科基金重大項目〈20&zd109〉和國家自然科學基金重大項目〈71690243〉的階段性成果

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（編輯 焦德芳 張銘藝）