閆麗萍等：美國對(duì)外制裁的法律邏輯簡(jiǎn)析及中國企業(yè)的應(yīng)對(duì)策略

原標(biāo)題：閆麗萍等：美國對(duì)外制裁的法律邏輯簡(jiǎn)析及中國企業(yè)的應(yīng)對(duì)策略 - 以俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)以來美國對(duì)俄發(fā)動(dòng)的制裁措施為切入點(diǎn)

目 錄

一、美國對(duì)外制裁決策機(jī)制

（一）美國國家安全委員會(huì)

（二）發(fā)動(dòng)制裁的步驟

二、美國對(duì)外制裁的法律淵源

（一）國會(huì)立法

（二）總統(tǒng)行政命令

（三）聯(lián)合國安理會(huì)決議

三、美國對(duì)外制裁的基本法律邏輯

（一）美國主要是基于清單確定制裁對(duì)象

（二）制裁措施首先約束美國人，以及與美國具有連接點(diǎn)的交易

（三）如附帶次級(jí)制裁，直接約束外國人

（四）有些制裁清單具有穿透效果

（五）自然人被制裁，與其任職的公司交易可能受影響

（六）出口管制措施

四、美國典型的制裁措施及其法律后果

（一）sdn清單

（二）non-sdn清單

（三）swift制裁

（四）el清單

（五）dpl清單

（六）出口管制措施

五、俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)以來美國對(duì)俄羅斯采取的主要制裁措施

（一）全面封鎖制裁“頓盧地區(qū)”

（二）sdn清單制裁

（三）capta清單制裁

（四）ns-mbs清單制裁

（五）swift制裁

（六）出口管制制裁

（七）能源行業(yè)制裁

（八）投資限制

六、中國企業(yè)的應(yīng)對(duì)措施

（一）制裁名單排查

（二）對(duì)交易標(biāo)的原產(chǎn)地、上游供應(yīng)鏈進(jìn)行詳細(xì)核查

（三）申請(qǐng)?jiān)S可或?qū)捪奁?/p>

（四）通過合同強(qiáng)化交易對(duì)手信息披露義務(wù)

（五）在合同中明確約定解除條件、賠償標(biāo)準(zhǔn)

（六）替代性產(chǎn)品或技術(shù)

（七）使用制裁名單之外的銀行進(jìn)行資金結(jié)算和支付

七、值得關(guān)注的最新立法動(dòng)態(tài)—矛頭直指中國的axis法案

前言

2022年2月24日俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)以來，美國、英國等西方國家對(duì)俄羅斯發(fā)動(dòng)了多輪制裁。二戰(zhàn)結(jié)束至今，對(duì)外發(fā)動(dòng)經(jīng)濟(jì)制裁早已成為美國在國際政治外交舞臺(tái)上慣用的“大棒”，甚至已不再是中國普通民眾腦海中的新鮮詞匯。朝鮮、伊朗、伊拉克、敘利亞、利比亞、中國香港……，一連串的國家/地區(qū)名字，紛繁復(fù)雜、多如牛毛的制裁措施，制裁對(duì)象從國家元首到普通技術(shù)員工、高校教師，制裁范圍遍及金融、能源、交通、電信等各個(gè)命脈行業(yè)。我們不禁要問：美國的“制裁”到底是什么？到底“制裁”了誰？這么復(fù)雜繁瑣的制裁措施，研究起來從何入手？

事實(shí)上，美國無論是對(duì)哪個(gè)國家/地區(qū)發(fā)動(dòng)制裁，都有一個(gè)共通的法律邏輯和規(guī)律貫穿其中，正所謂“萬變不離其宗”。希望這篇文章能幫您了解這個(gè)基本法律邏輯和規(guī)律，觸類旁通。

一美國對(duì)外制裁決策機(jī)制

（一）美國國家安全委員會(huì)

美國國家安全委員會(huì)（national security council，簡(jiǎn)稱“nsc”）是美國對(duì)外發(fā)動(dòng)制裁的商討、協(xié)調(diào)、參謀機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)是美國總統(tǒng)與其高級(jí)國家安全顧問和內(nèi)閣官員共同制定國家安全和外交政策的最重要平臺(tái)，也是美國總統(tǒng)協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府跨部門聯(lián)動(dòng)的左膀右臂。

美國國家安全委員會(huì)由總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)，通常由副總統(tǒng)、國務(wù)卿、財(cái)政部部長、國防部部長、能源部部長、總檢察長、國土安全部部長、美國常駐聯(lián)合國代表、美國國際開發(fā)署署長、總統(tǒng)參謀、總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理參會(huì)[1]。

對(duì)于擬發(fā)動(dòng)的制裁事項(xiàng)，由國家安全委員會(huì)進(jìn)行跨部門討論，向總統(tǒng)提供制裁選項(xiàng)，總統(tǒng)作出決策并簽署制裁行政命令后，國家安全委員會(huì)監(jiān)督執(zhí)行。

美國對(duì)外制裁的主要路徑有兩條：經(jīng)濟(jì)制裁和出口管制。前者針對(duì)特定對(duì)象和特定交易，是基于具體名單實(shí)施的制裁，歸口美國財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室（the office of foreign assets control of the us department of the treasury, 簡(jiǎn)稱“ofac”）執(zhí)行；后者具有較強(qiáng)的屬物管轄特征，是基于特定行業(yè)門類實(shí)施的制裁，歸口商務(wù)部工業(yè)與安全局（the bureau of industry and security of the us department of commerce, 簡(jiǎn)稱“bis”）執(zhí)行。除經(jīng)濟(jì)制裁和出口管制外，美國國務(wù)院國際貿(mào)易控制局（ddtc）專門負(fù)責(zé)軍工領(lǐng)域的出口管制，如對(duì)華武器禁運(yùn)政策正是由該部門執(zhí)行。

（二）發(fā)動(dòng)制裁的步驟

二美國對(duì)外制裁的法律淵源

美國對(duì)外發(fā)動(dòng)制裁最核心的法律淵源是：國會(huì)立法+總統(tǒng)行政命令。（一）國會(huì)立法

國會(huì)立法賦予美國總統(tǒng)實(shí)施對(duì)外制裁的權(quán)力，其中最重要的法律依據(jù)是《聯(lián)邦法典》（code of federal regulation, 簡(jiǎn)稱“cfr”）第15編和第31編。bis出口管制的法律依據(jù)在第15編，ofac經(jīng)濟(jì)制裁的法律依據(jù)集中在第31編第5章。

1. 近期美國對(duì)俄制裁所依據(jù)的2021年《俄羅斯有害外事活動(dòng)制裁條例》（russian harmful foreign activities sanctions）、2014年《支持烏克蘭主權(quán)、完整、民主和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》（support for the sovereignty, integrity, democracy, and economic stability of ukraine act of 2014）、2014年《支持烏克蘭自由法案》（ukraine freedom support act of 2014）、2012年《馬格尼茨基制裁法案》（sergei magnitsky rule of law accountability act）都是cfr第31編第5章的組成部分。另外，美國對(duì)朝鮮、伊朗、古巴、伊拉克、敘利亞、委內(nèi)瑞拉、索馬里、也門、中國香港、中國軍工綜合體的制裁都能在本章找到對(duì)應(yīng)的法律依據(jù)[2]。

2. 美國本輪對(duì)俄制裁的另一個(gè)重要法律淵源是2017年《以制裁反擊美國敵人法案》（countering america’s adversaries through sanctions act，簡(jiǎn)稱“caatsa法案”），該法案主要針對(duì)朝鮮、伊朗和俄羅斯，涉及俄羅斯的制裁主要是破壞網(wǎng)絡(luò)安全活動(dòng)（undermining cybersecurity）、重大腐敗行為（significant corruption）、嚴(yán)重侵犯人權(quán)（serious human rights abuse）、與俄羅斯國防或情報(bào)部門交易（transactions with the intelligence or defense sectors of the government of the russian federation）等。

（二）總統(tǒng)行政命令

美國基于本次俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)俄羅斯實(shí)施制裁的總統(tǒng)行政命令主要有：[3]

1. 14024號(hào)-針對(duì)俄羅斯聯(lián)邦政府的特定有害外國活動(dòng)的財(cái)產(chǎn)凍結(jié)（2021年4月15日）；

2. 14039號(hào)-針對(duì)某些俄羅斯能源出口管道的凍結(jié)（2021年8月20日）；

3. 14065號(hào)-針對(duì)俄羅斯持續(xù)破壞烏克蘭主權(quán)和領(lǐng)土完整的行為，封鎖某些人的財(cái)產(chǎn)并禁止某些交易（2022年2月21日）。該制裁令主要適用于頓涅茨克和盧甘斯克地區(qū)；

4. 14066號(hào)-禁止俄羅斯聯(lián)邦繼續(xù)破壞烏克蘭主權(quán)和領(lǐng)土完整的某些進(jìn)口和新投資（2022年3月8日）；

5. 14068號(hào)-針對(duì)俄羅斯聯(lián)邦的持續(xù)侵略，禁止某些進(jìn)口、出口和新投資（2022年3月11日）；

6. 14071號(hào)-禁止在俄羅斯開展新投資或向俄羅斯提供特定服務(wù)以應(yīng)對(duì)俄羅斯的持續(xù)侵略（2022年4月6日）。

（三）聯(lián)合國安理會(huì)決議

國際法層面，聯(lián)合國安理會(huì)決議也是美國對(duì)外發(fā)動(dòng)制裁的間接法律淵源，《憲章》第四十一條規(guī)定：“安全理事會(huì)得決定所應(yīng)采武力以外之辦法，以實(shí)施其決議，并得促請(qǐng)聯(lián)合國會(huì)員國執(zhí)行此項(xiàng)辦法。此項(xiàng)辦法得包括經(jīng)濟(jì)關(guān)系、鐵路、海運(yùn)、航空、郵、電、無線電及其他交通工具之局部或全部停止，以及外交關(guān)系之?dāng)嘟^?！盵4]

當(dāng)聯(lián)合國制裁對(duì)美國有利時(shí)，美國基于“雙標(biāo)”其將聯(lián)合國制裁決議轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法。例如，caatsa法案第三編subtitle a的內(nèi)容就是“為執(zhí)行聯(lián)合國安理會(huì)對(duì)朝鮮的制裁而實(shí)施的制裁措施（sanctions to enforce and implement united nations security council sanctions against north korea）”。

三美國對(duì)外制裁的基本法律邏輯

（一）美國主要是基于清單確定制裁對(duì)象

美國主要是以清單列舉的方式劃定制裁對(duì)象，常見的制裁清單包括：

（1）sdn清單（specially designated nationals and blocked persons list，即特別指定國民清單）；

（2）capta清單（list of foreign financial institutions subject to correspondent account or payable-through account sanctions，即代理行通匯賬戶清單）；

（3）ssi清單（sectoral sanctions identifications list，即行業(yè)制裁識(shí)別清單）；

（4）ns-mbs 清單（non-sdn menu-based sanctions list，即菜單式制裁名單）；

（5）swift清單；

（6）el清單（entity list, 即實(shí)體清單）；

（7）dpl清單（denied persons list，即拒絕往來名單）。

主要制裁清單介紹見本文第四節(jié)。

因此，如中國企業(yè)與俄羅斯個(gè)人或?qū)嶓w進(jìn)行重大交易，首先要檢索交易對(duì)手是否在前述各種制裁清單內(nèi)。

主要制裁清單的檢索網(wǎng)址如下：

sdn清單和non-sdn清單[5]：

https://sanctionssearch.ofac.treas.gov/。

dpl清單：

https://www.bis.doc.gov/index.php/policy-guidance/lists-of-parties-of-concern/denied-persons-list。

el清單：

https://www.bis.doc.gov/index.php/policy-guidance/lists-of-parties-of-concern/entity-list。

swift清單：

https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0608。

（二）制裁措施首先約束美國人，以及與美國具有連接點(diǎn)的交易

美國對(duì)外制裁最直接目的是切斷美國與被制裁對(duì)象之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，所以美國發(fā)動(dòng)的措施都具有初級(jí)制裁（primary sanction）效果，這是美國最傳統(tǒng)、原始的制裁形式。

初級(jí)制裁首先約束的是美國人，包括本國自然人和實(shí)體及本國自然人和實(shí)體控制的境外組織。另外，由于美國制裁具有長臂管轄特性，外國人如與被制裁對(duì)象進(jìn)行特定的重大交易（significant transaction），且該交易具有美國連接點(diǎn)（us nexus），如有美國人參與、貨源地是美國、交易發(fā)生地在美國、使用美國的金融支付系統(tǒng)、使用美元結(jié)算、實(shí)質(zhì)是幫助美國人規(guī)避制裁措施等，該外國人同樣會(huì)受到初級(jí)制裁。[6]

“重大交易”主要依據(jù)以下因素判斷：(1) 交易的規(guī)模、數(shù)量以及頻率；(2) 交易的性質(zhì)，包括交易的種類、復(fù)雜程度和商業(yè)目的；(3) 管理層意識(shí)的程度以及交易是否構(gòu)成固定行為模式的一部分；(4) 交易與被凍結(jié)人（blocked persons）間的聯(lián)系；(5) 交易對(duì)成文法目標(biāo)的影響；(6) 交易是否涉及欺詐性實(shí)踐；以及(7) 美國財(cái)政部在個(gè)案基礎(chǔ)上認(rèn)為相關(guān)的其他因素。[7]

（三）如附帶次級(jí)制裁，直接約束外國人

次級(jí)制裁（secondary sanction）直接約束外國人，直接將與美國沒有連接點(diǎn)的第三國實(shí)體與個(gè)人納入制裁對(duì)象。外國人與附帶次級(jí)制裁的對(duì)象進(jìn)行特定的、被禁止的交易（specified and prohibited transaction），即使該筆交易不存在美國連接點(diǎn)，也會(huì)被連帶制裁。[8]因此，對(duì)于中國企業(yè)而言，如確定交易對(duì)手在制裁名單內(nèi)，則需進(jìn)一步核實(shí)是否附帶次級(jí)制裁，如有，需核實(shí)是否屬于禁止性交易，如無，還要核實(shí)該筆交易是否與美國有連接點(diǎn)，是否構(gòu)成重大交易。

需要注意的是：不是每個(gè)制裁行動(dòng)都附帶次級(jí)制裁，且每個(gè)次級(jí)制裁措施各不相同，要看次級(jí)制裁所依據(jù)的是什么法律。例如，俄羅斯總統(tǒng)普京，雖然被美國列入sdn制裁名單，但沒有附帶次級(jí)制裁（見圖1）[9]。朝鮮最高領(lǐng)導(dǎo)人金正恩被列入sdn制裁清單，且附帶有次級(jí)制裁，次級(jí)制裁所依據(jù)的法律是《朝鮮制裁條例》（north korea sanction regulations,即 cfr第31編第5章，part 510）第二百零一條和第二百一十條（見圖2）[10]。而俄羅斯國家技術(shù)集團(tuán)首席執(zhí)行官謝爾蓋·切梅佐夫（sergei chemezov），同樣附帶有次級(jí)制裁，所依據(jù)的法律則是《烏克蘭/俄羅斯相關(guān)制裁條例》（ukraine-/russia-related sanctions regulations，即cfr第31編第5章，part 589）第201條或第209條（見圖3）[11]，法律依據(jù)不同，次級(jí)制裁措施也有所區(qū)別。

圖1

圖2

圖3

學(xué)習(xí)次級(jí)制裁的方法：讀者可通過ofac官網(wǎng)，查詢多個(gè)附帶次級(jí)制裁的主體（如以上所述的金正恩、謝爾蓋·切梅佐夫），找到對(duì)其實(shí)施次級(jí)制裁的法律依據(jù)，閱讀法條原文，歸納、總結(jié)規(guī)律。

（四）有些制裁清單具有穿透效果

美國對(duì)個(gè)別制裁清單（主要是sdn清單和ssi清單）實(shí)行穿透式管理，清單中的實(shí)體或個(gè)人直接或間接持股50%以上企業(yè)，即使不在清單內(nèi)，也默認(rèn)被列入制裁清單中，即“50%原則”。[12]因此，中國企業(yè)與俄方交易前，不但要核實(shí)交易對(duì)手受制裁情況，還要自交易對(duì)手向上層層穿透，了解其完整的股權(quán)結(jié)構(gòu)，查清其股東、最終受益人是否收受到制裁。

圖解“50%原則”在幾種典型的股權(quán)架構(gòu)下如何適用：[13]

圖4

在圖4場(chǎng)景下，x構(gòu)成間接持有b公司50%以上的股權(quán)，b公司應(yīng)納入合并制裁范圍。

圖5

在圖5場(chǎng)景下，x通過對(duì)a公司直接持股50%的方式間接持有c公司25%的股權(quán)，又通過通過對(duì)b公司直接持股50%的方式間接持有c公司 25%的股權(quán)，合計(jì)間接持有c公司 50%的股權(quán)，c公司應(yīng)納入合并制裁范圍。

圖6

在圖6場(chǎng)景下，x直接只有b公司10%的股權(quán)，又通過對(duì)a公司直接持股50%的方式間接持有b公司40%的股權(quán)，合計(jì)間接持股達(dá)到50%，b公司應(yīng)納入合并制裁范圍。

圖7

在圖7場(chǎng)景下，雖然x通過對(duì)a公司直接持股50%的方式間接持有c公司25%的股權(quán)，但并未通過b公司對(duì)c公司形成間接持股，因此，x對(duì)c公司合計(jì)間接持股比例不足50%，c公司不納入合并制裁范圍。

圖8

在圖8場(chǎng)景下，x對(duì)a、b兩公司的持股比例都不足50%，因此，對(duì)c公司構(gòu)不成間接持股，c公司不納入合并制裁范圍。

另外，需要注意的是：（1）50%原則只看持股比例，不看是否實(shí)際控制（ofac’s 50 percent rule speaks only to ownership and not to control）；[14]（2）如被制裁對(duì)象有意轉(zhuǎn)讓股權(quán)將其對(duì)子公司的持股比例降至50%以下，該交易必須在美國境外進(jìn)行，且不得有美國人參與。[15]

典型案例：en+ group和俄鋁被ofac制裁案

2018年4月，ofac將俄羅斯鋁業(yè)聯(lián)合公司（rusal）及其控股股東en+ group和實(shí)際控制人oleg deripaska列入sdn清單，凍結(jié)前述主體在美國的所有財(cái)產(chǎn)及其收益，不得進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、支付、出口、提取。為解除制裁，前述被制裁主體與ofac達(dá)成協(xié)議：同意結(jié)束deripaska在en+ group的控制地位，將deripaska在en+ group直接和間接持有的股權(quán)比例降至不超過50%，個(gè)別股東建立獨(dú)立表決機(jī)制，改革公司治理機(jī)制，改選董事會(huì)，獨(dú)立董事需在en+ group占據(jù)多數(shù)席位[16]。為履行協(xié)議，deripaska在en+ group的持股比例降到了44.95%，退出了董事會(huì)，改組后的董事會(huì)共有16個(gè)席位，獨(dú)立董事占據(jù)9席。2019年1月27日，ofac同意將en+ group和rusal移出sdn清單。

（五）自然人被制裁，與其任職的公司交易可能受影響

如美國將自然人列入制裁名單，則與該自然人任職的公司交易也將受影響，尤其是當(dāng)該自然人居于控股地位時(shí)。另外，由于美國大多數(shù)制裁令都對(duì)“實(shí)質(zhì)性幫助”行為加以禁止，加上制裁的任意裁量空間較大，即使該自然人任職的公司不在制裁清單中，公司也有可能被認(rèn)定為自然人的代理人，協(xié)助該自然人逃避制裁，最終被連帶制裁。因此，中國企業(yè)與俄方交易前，還需要核實(shí)交易對(duì)手是否有董事、高管、員工被列入制裁名單。

（六）出口管制措施

出口管制制裁具有較強(qiáng)的屬物管轄特征。尤其是美國bis近期發(fā)布的出口管制措施，針對(duì)的是俄羅斯全境，凡是向俄羅斯進(jìn)出口的特定種類的產(chǎn)品，美國因素達(dá)到特定比例時(shí)，不論交易主體是誰，均需依據(jù)《出口管制條例》（export administration regulation, 簡(jiǎn)稱“ear”）走許可程序，且許可標(biāo)準(zhǔn)原則上是拒絕（policy of denial）。

因此，中國企業(yè)與俄方交易前，要追根溯源查清交易標(biāo)的所在的供應(yīng)鏈上每一個(gè)環(huán)節(jié)是否具有美國的產(chǎn)品、技術(shù)因素，以及所占比例，進(jìn)而確定是否涉及美國出口管制。

四美國典型的制裁措施及其法律后果

（一）sdn清單

sdn清單是美國最常用的制裁手段，該清單是ofac根據(jù)各種制裁計(jì)劃確定的位于美國境內(nèi)的財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)益被凍結(jié)的個(gè)人和實(shí)體。

被列入sdn清單的法律后果：

（1）凍結(jié)美國人擁有或控制的sdn實(shí)體在美國的所有財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)益；

（2）美國人（包括自然人和實(shí)體）不得與sdn清單中的主體進(jìn)行任何交易；

（3）對(duì)于具有次級(jí)制裁效力的制裁措施，若外國人與sdn清單實(shí)體進(jìn)行重大交易，即使不存在美國連接點(diǎn)，也會(huì)受制裁。如無次級(jí)制裁，外國人與之進(jìn)行重大交易具有美國連接點(diǎn)的，也會(huì)受到制裁；

（4）適用“50%原則”，由sdn個(gè)人或?qū)嶓w單獨(dú)或累計(jì)擁有所有權(quán)達(dá)百分之五十或以上的任何實(shí)體被默認(rèn)為在sdn清單上，同樣被凍結(jié)財(cái)產(chǎn)和禁止交易。

（二）non-sdn清單

美國常用的non-sdn清單主要包括：ns-mbs清單、ssi清單、capta清單。

1. ns-mbs清單

與sdn清單不同，ns-mbs清單不是全面性封鎖制裁，其禁止的是特定的商品或服務(wù)交易。

被列入ns-mbs清單的法律后果：

（1） 禁止從美國金融機(jī)構(gòu)獲得貸款、無法獲得特定出口許可、禁止開展任何受美國管轄的外匯交易、 禁止美國人參與其發(fā)行的證券交易等。每個(gè)制裁案例適用的制裁措施、法律依據(jù)不同，ofac將某實(shí)體列入ns-mbs清單時(shí)，會(huì)公布具體制裁措施和法律依據(jù)，以俄羅斯石油運(yùn)輸公司（public joint stock company transneft）為例，對(duì)其實(shí)施的制裁措施源于14024號(hào)總統(tǒng)行政命令第3號(hào)指令和13662號(hào)總統(tǒng)行政命令第2號(hào)指令，如圖9：

（2）無次級(jí)制裁效力。

（3）不適用50%原則。[17]

圖9

2. ssi清單

ssi清單的制定依據(jù)是美國13662號(hào)總統(tǒng)行政命令及4個(gè)指引，[18]該清單專門針對(duì)俄羅斯經(jīng)濟(jì)實(shí)體（主要是金融、能源、國防行業(yè)）。與sdn清單的全面封鎖不同，被列入ssi清單的個(gè)人和實(shí)體不會(huì)面臨資產(chǎn)凍結(jié)，美國人也未被完全禁止與其交易，ssi清單中的個(gè)人和實(shí)體受到的制裁更有針對(duì)性，如限制特定融資渠道、限制獲取美國出口的特定產(chǎn)品等。

被列入ssi清單的法律后果：

1. 禁止美國人參與ssi清單上所列實(shí)體的如下交易：（1）對(duì)所列俄羅斯實(shí)體的新股權(quán)投資和債權(quán)融資；[19]（2）與俄羅斯深海、北極近?；蝽搸r油項(xiàng)目開發(fā)相關(guān)的貿(mào)易。[20]

2. 適用“50%原則”。

3. capta清單

capta清單是針對(duì)違反caatsa法案、《朝鮮制裁條例》、《伊朗金融制裁條例》（iranian financial sanctions regulations）、2014年《支持烏克蘭自由法案》的主體制定的清單。

被列入capta清單的法律后果：

禁止外國金融機(jī)構(gòu)在美國開設(shè)或維持代理行賬戶或通匯賬戶，不得為其處理任何資金交易。

（三）swift制裁

swift是總部位于比利時(shí)的全球性同業(yè)合作組織，是世界領(lǐng)先的金融報(bào)文傳送服務(wù)機(jī)構(gòu)，swift的報(bào)文傳送平臺(tái)、產(chǎn)品和服務(wù)對(duì)接了全球超過11,000家銀行、證券機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施和企業(yè)用戶，覆蓋200多個(gè)國家和地區(qū)[21]。swift的建立取代了傳統(tǒng)的電文傳輸方式，是現(xiàn)今全球金融機(jī)構(gòu)之間最主要的信息傳輸通道。美國實(shí)施swift制裁的對(duì)象是銀行和金融機(jī)構(gòu)，將切斷swift與被制裁銀行之間的信息服務(wù)聯(lián)系。

swift制裁的法律后果：

1. 銀行不能再利用swift接收和傳遞資金流轉(zhuǎn)信息，只能退回傳統(tǒng)的交易方式或者其他報(bào)文系統(tǒng)作為替代信息傳遞方式；

2. 如這些銀行不在其他制裁名單上，仍可以與其進(jìn)行交易。

（四）el清單

el清單由bis管理，該清單內(nèi)是美國政府認(rèn)為可能將美國出口的產(chǎn)品和技術(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展大規(guī)模殺傷性武器的外國最終用戶組成[22]，是否列入該名單由最終用戶審查委員會(huì)（end-user review committee，簡(jiǎn)稱“erc”）[23]進(jìn)行審查決定。

被列入el清單的法律后果：

對(duì)列入el清單中的每個(gè)實(shí)體，如涉及ear管轄的產(chǎn)品、技術(shù)的出口、再出口、轉(zhuǎn)讓交易，應(yīng)當(dāng)向bis申請(qǐng)?jiān)S可，且大多是推定拒絕（presumption of denial）。[24]

（五）dpl清單

dpl清單由bis取消出口、再出口特權(quán)的個(gè)人和企業(yè)組成，[25]例如違反美國出口管制的個(gè)人和實(shí)體。

被列入dpl清單的法律后果：

被拒絕實(shí)體不得以任何方式參與涉及受ear管轄的、從美國出口或擬出口的任何商品、軟件或技術(shù)的任何交易。

（六）出口管制措施

美國根據(jù)cfr第15編第7章制定《出口管制條例》，按照出口國別和商品、技術(shù)、服務(wù)種類進(jìn)行控制，凡納入《出口管制條例》管轄范圍的商品、技術(shù)或服務(wù)的出口、再出口、交易，均應(yīng)向bis申請(qǐng)?jiān)S可。

五俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)以來美國對(duì)俄羅斯采取的主要制裁措施

俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，美國對(duì)俄羅斯采取的主要制裁措施如下：

（一）全面封鎖制裁“頓盧地區(qū)”[26]

1. 禁止美國人：（1）在“頓盧地區(qū)”進(jìn)行新投資；（2）直/間接從“頓盧地區(qū)”向美國輸入任何商品、服務(wù)或技術(shù)；（3）直/間接從美國或經(jīng)由美國人向“頓盧地區(qū)”輸入、銷售或供應(yīng)任何貨物、服務(wù)或技術(shù)；（4）對(duì)外國主體從事的上述禁止交易進(jìn)行批準(zhǔn)、融資、提供便利或擔(dān)保。

2. 凍結(jié)被認(rèn)定屬于以下任意情況的美國和非美國主體的財(cái)產(chǎn)：(1) 在“頓盧地區(qū)”經(jīng)營的實(shí)體或其管理人員；(2) 被制裁主體直接或間接擁有或控制的主體，或者直接或間接代表、代理被制裁主體開展活動(dòng)的主體；(3) 為被制裁主體提供實(shí)質(zhì)性協(xié)助或者提供財(cái)務(wù)、物質(zhì)或技術(shù)支持的主體。

（二）sdn清單制裁

目前，美國已將俄羅斯總統(tǒng)普京、外交部長拉夫羅夫等俄羅斯高官、精英階層、金融高管及親屬、俄羅斯重要金融機(jī)構(gòu)俄羅斯外貿(mào)銀行(vtb bank)、俄羅斯國有銀行veb、psb、otkritie、novikom及子公司、北溪2號(hào)在內(nèi)的大量個(gè)人、實(shí)體與船舶列入sdn清單。

（三）capta清單制裁

2022年2月24日，美國將 sberbank及其25家子公司（包括俄羅斯聯(lián)邦儲(chǔ)蓄銀行(sberbank of russia)及其全球子公司）列入往來賬戶或通匯賬戶制裁清單（capta 清單）[27]。

禁止美國金融機(jī)構(gòu):（1）為或代表任何被制裁實(shí)體或其財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)益開立或維持往來賬戶或直通賬戶；以及（2）處理涉及該清單上任何實(shí)體或其財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)益的交易。

（四）ns-mbs清單制裁

本輪制裁中，ofac根據(jù)14024號(hào)總統(tǒng)行政命令[28]采取的ns-mbs清單制裁措施主要包括：

1. 禁止美國人參與涉及ns-mbs實(shí)體的超過14天賬期的債權(quán)融資交易；

2. 禁止美國主體或在美國境內(nèi)進(jìn)行與被列入ns-mbs清單的俄羅斯金融機(jī)構(gòu)和金融、天然氣、石油以及電信等行業(yè)的俄羅斯大型企業(yè)公司的新債務(wù)和新股權(quán)交易[29]；

3、禁止美國金融機(jī)構(gòu)參與被列入該清單的俄羅斯聯(lián)邦中央銀行、俄羅斯聯(lián)邦主權(quán)財(cái)富基金或俄羅斯聯(lián)邦財(cái)政部在2022年3月1日之后發(fā)行的債券交易[30]。

（五）swift制裁

2022年3月2日，美國和歐盟推動(dòng)并宣布對(duì)7家俄羅斯銀行采取swift制裁措施，該制裁于3月12日正式生效。

切斷swift不僅實(shí)質(zhì)性影響俄羅斯與世界其他國家之間的經(jīng)濟(jì)交往，俄羅斯國內(nèi)的支付系統(tǒng)也將受到干擾，因?yàn)槭澜缰饕男庞每ňW(wǎng)絡(luò)（如visa, mastercard, amex等）都是依賴swift運(yùn)營。盡管俄羅斯已經(jīng)開發(fā)了spfs系統(tǒng)，并在其國內(nèi)投入使用，但據(jù)世界銀行估計(jì)，俄羅斯國內(nèi)只有20%-25%的資金交易信息是通過swift之外的系統(tǒng)傳輸。[31]

（六）出口管制制裁[32]

1. 新增管控要求：新增commerce control list第3-9類（主要涉及微電子、通信、傳感器、導(dǎo)航設(shè)備、航空電子設(shè)備等）[33]58個(gè)eccn的許可證要求，除特定情況下適用個(gè)案審查外，其他情況許可證審查標(biāo)準(zhǔn)均為“拒絕(policy of denial)”比以往的“推定拒絕(presumption of denial)”標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)；

2. 修改最低比例原則，擴(kuò)大“受控物項(xiàng)”范圍；

3. 新增俄羅斯全境直接產(chǎn)品原則：提供給俄羅斯的外國產(chǎn)品，符合以下條件之一，受ear管轄：（1）直接利用ccl第3-9類美國原產(chǎn)技術(shù)或軟件生產(chǎn)的直接產(chǎn)品；或（2）利用的機(jī)器設(shè)備是ccl第3-9類美國原產(chǎn)技術(shù)或軟件的直接產(chǎn)物。

4. 新增俄羅斯軍事最終用戶（military end user, 即“meu”）直接產(chǎn)品原則，并加強(qiáng)對(duì)俄羅斯 meu的管控：新增俄羅斯meu直接產(chǎn)品原則，針對(duì)任一交易環(huán)節(jié)涉及俄羅斯meu的交易的，符合以下條件之一，則受ear管轄：（1）直接利用受ear管轄的技術(shù)或軟件（不限定于美國原產(chǎn)，但不包括ear99類）生產(chǎn)的直接產(chǎn)品；或（2）利用的機(jī)器設(shè)備是美國原產(chǎn)技術(shù)或軟件（但不包括ear99類）的直接產(chǎn)物。并將對(duì)俄羅斯meu的管控物項(xiàng)從軍控物項(xiàng)擴(kuò)展至全部受ear管轄的物項(xiàng)，同時(shí)將俄羅斯meu名單調(diào)整至實(shí)體清單進(jìn)行管理。

（七）能源行業(yè)制裁[34]

1. 對(duì)俄羅斯的煉油部門實(shí)施了嚴(yán)格的出口管制。對(duì)于將直接或間接用于在俄羅斯深水區(qū)（超過500英尺）或北極近海地點(diǎn)或頁巖地層中勘探或生產(chǎn)石油或天然氣工程，即使不確定是否用于前述工程，出口eccn項(xiàng)下0a998, 1c992, 3a229, 3a231, 3a232, 6a991, 8a992, 8d999的物項(xiàng)需要許可證。這些物項(xiàng)包括但不限于鉆機(jī)、水平鉆井零件、鉆井和完井設(shè)備、水下處理設(shè)備、具有北極能力的海上設(shè)備、鋼絲繩和井下電機(jī)和設(shè)備、鉆桿和套管、水力壓裂軟件、高壓泵、 地震儀采集設(shè)備、遠(yuǎn)程操作車輛、壓縮機(jī)、膨脹機(jī)、閥門和立管。

2. 禁止美國人向俄羅斯能源行業(yè)的任何新投資。

3. 禁止美國進(jìn)口源自俄羅斯的能源產(chǎn)品，包括原油、石油、石油燃料、油類及其蒸餾制品、液化天然氣、煤炭和煤炭產(chǎn)品。（一般許可：對(duì)2022年3月8日前簽訂的原油進(jìn)口合同，允許其在4月22日之前完成進(jìn)口）

（八）投資限制

2022年4月6日，美國總統(tǒng)發(fā)布14071號(hào)行政命令[35]規(guī)定：禁止美國人在俄羅斯聯(lián)邦進(jìn)行的所有新投資，無論位于何處，以及直接或間接地從美國或由美國人（無論位于何處）銷售或提供財(cái)政部長與國務(wù)卿協(xié)商后可能確定的任何類別的服務(wù)給位于俄羅斯聯(lián)邦的任何人。

六中國企業(yè)的應(yīng)對(duì)措施

在當(dāng)前美國、歐盟等西方國家對(duì)俄羅斯個(gè)人和實(shí)體實(shí)施大范圍制裁的國際背景下，筆者建議中國企業(yè)與俄羅斯個(gè)人或?qū)嶓w交易時(shí)，做好以下風(fēng)險(xiǎn)防范措施：

（一）制裁名單排查

1. 與俄方實(shí)體交易前，盡可能大范圍地進(jìn)行制裁名單檢索，包括美國的sdn清單、ns-mbs清單、ssi清單等，甚至還要擴(kuò)大到英國、歐盟、澳大利亞、加拿大、日本公布的制裁信息，確認(rèn)交易對(duì)手是否在制裁名單內(nèi)。

2. 如交易對(duì)手在制裁名單內(nèi)，首先看是否附帶次級(jí)制裁，如有，則不得與之進(jìn)行重大交易。

3. 如交易對(duì)手不在制裁名單，則詳細(xì)排查交易標(biāo)的原產(chǎn)地、交易各個(gè)環(huán)節(jié)的貨物、資金流向、參與人、結(jié)算工具、交易幣種、金融機(jī)構(gòu)等是否具有美國因素，避免與美國建立連接點(diǎn)。

4. 對(duì)于適用50%原則的制裁（如sdn和ssi），向上層層穿透查清交易對(duì)手完整股權(quán)結(jié)構(gòu)，核查其股東、最終受益人是否收受到制裁。

5. 緊密跟進(jìn)制裁清單更新進(jìn)展，如ofac官網(wǎng)有新增制裁行動(dòng)專欄，可查詢美國最新的制裁動(dòng)作[36]。

（二）對(duì)交易標(biāo)的原產(chǎn)地、上游供應(yīng)鏈進(jìn)行詳細(xì)核查

詳細(xì)分析交易標(biāo)的原產(chǎn)地、加工制造流程、上游產(chǎn)品來源，摸清整條供應(yīng)鏈上是否具有美國產(chǎn)品因素，如涉及技術(shù)跨境流動(dòng)，還要核實(shí)產(chǎn)品上承載的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)來源，核實(shí)交易是否具有美國連接點(diǎn)，交易標(biāo)的是否屬于受ear管轄的物品。

（三）申請(qǐng)?jiān)S可或?qū)捪奁?/p>

美國頒布各種制裁措施的同時(shí)，一般都規(guī)定有許可例外、寬限期，企業(yè)可詳細(xì)研究其許可條件，結(jié)合自身情況確定是否申請(qǐng)?jiān)S可或?qū)捪藁砻狻?/p>

（四）通過合同強(qiáng)化交易對(duì)手信息披露義務(wù)

除自行核查各種制裁名單外，中方企業(yè)可要求在交易合同中寫入制裁事項(xiàng)披露條款，約定交易對(duì)手應(yīng)及時(shí)、完整、準(zhǔn)確披露制裁情況。

（五）在合同中明確約定解除條件、賠償標(biāo)準(zhǔn)

為避免因制裁造成僵局，可在合同中約定因制裁給合同履行造成實(shí)質(zhì)性阻礙后的退出機(jī)制、返還機(jī)制、補(bǔ)償/賠償機(jī)制。

（六）替代性產(chǎn)品或技術(shù)

如交易標(biāo)的涉及出口管制，可考慮使用替代性產(chǎn)品或技術(shù)。

（七）使用制裁名單之外的銀行進(jìn)行資金結(jié)算和支付

目前俄羅斯受到swift制裁的銀行為7家，其他銀行暫時(shí)未被切斷與swift的聯(lián)系，可考慮通過其他銀行進(jìn)行資金結(jié)算和支付。

七值得關(guān)注的最新立法動(dòng)態(tài)—矛頭直指中國的axis法案

2022年4月27日，美國眾議院以394比3票的壓倒性優(yōu)勢(shì)，通過了對(duì)中國充滿敵對(duì)意識(shí)形態(tài)的axis法案，目前正等待參議院表決，尚未生效，審議進(jìn)度如下圖：[37]

圖10

axis法案規(guī)定：法案通過日之后的30天以及其后的每90天，國務(wù)卿應(yīng)向國會(huì)提交關(guān)于中國是否以及如何支持俄羅斯實(shí)施對(duì)烏克蘭的無故侵略和全面戰(zhàn)爭(zhēng)的報(bào)告，報(bào)告對(duì)象涵蓋中國政府、中國共產(chǎn)黨、任何中國國企、私企。

報(bào)告內(nèi)容包括中國對(duì)俄羅斯提供的如下支持：

（1）幫助俄羅斯政府或企業(yè)逃避或繞開（evade or circumvent）美國制裁或多邊制裁及出口管制；

（2）故意阻止美國政府出口管制的現(xiàn)場(chǎng)終端檢查，包括在中國的訪談和調(diào)查（deliberately inhibiting onsite united states government export control end-use checks, including interviews and investigations, in china）；

（3）向俄羅斯提供任何技術(shù)，包括支持俄羅斯情報(bào)或軍事能力的被分類為ear 99的半導(dǎo)體；

（4）建立對(duì)美國制裁或多邊制裁的影響有減輕效力的經(jīng)濟(jì)或金融安排；

（5）進(jìn)一步深化俄羅斯的虛假資訊和宣傳工作；

（6）協(xié)同阻礙多邊機(jī)構(gòu)的反饋，包括聯(lián)合國對(duì)烏克蘭政府或人民提供協(xié)助，譴責(zé)俄羅斯戰(zhàn)爭(zhēng)，主張俄羅斯對(duì)侵略和戰(zhàn)爭(zhēng)負(fù)責(zé)，或者主張由其同謀者負(fù)責(zé)；

（7）提供任何材料、技術(shù)或后勤支持（providing any material, technical, or logistical support），包括對(duì)俄羅斯軍隊(duì)或情報(bào)機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)。

如axis法案生效，將對(duì)中俄兩國經(jīng)濟(jì)、軍事合作產(chǎn)生重大影響，中國政府和企業(yè)需密切關(guān)注該法案的最新動(dòng)向。

[1]詳見網(wǎng)址：https://www.whitehouse.gov/nsc/，或者national security act, sec. 101. [50 u.s.c. §402]

[2]見網(wǎng)址：https://www.ecfr.gov/current/title-31/subtitle-b/chapter-v。

[3]上述美國總統(tǒng)行政命令見網(wǎng)址：https://www.presidency.ucsb.edu/documents/presidential-documents-archive-guidebook/executive-orders-beginning-with-jq-adams。

[4]見網(wǎng)址：https://www.un.org/zh/about-us/un-charter。

[5]capta清單、ssi清單和ns-mbs清單都屬于non-sdn清單。

[6]overview of us sanctions, by willkie compliance, 網(wǎng)址：https://complianceconcourse.willkie.com/resources/sanctions-us-overview-of-us-sanctions。

[7]ukraine-/russia-related sanctions, frequently asked questions, 545, 網(wǎng)址：https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/faqs/545。

[8]overview of us sanctions, by willkie compliance, 網(wǎng)址：https://complianceconcourse.willkie.com/resources/sanctions-us-overview-of-us-sanctions。

[9]見網(wǎng)址：https://sanctionssearch.ofac.treas.gov/details.aspx?id=35096。

[10]見網(wǎng)址：https://sanctionssearch.ofac.treas.gov/details.aspx?id=20157。

[11]見網(wǎng)址：https://sanctionssearch.ofac.treas.gov/details.aspx?id=16685。

[12]見網(wǎng)址：https://home.treasury.gov/system/files/126/licensing_guidance.pdf。

[13]entities owned by blocked persons (50% rule)，frequently asked questions，401，見網(wǎng)址：https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/faqs/401。

[14]entities owned by blocked persons (50% rule)，frequently asked questions，398，見網(wǎng)址：https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/faqs/topic/1521。

[15]entities owned by blocked persons (50% rule)，frequently asked questions，402，見網(wǎng)址：https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/faqs/topic/1521。

[16]見en+ group 2021年年度報(bào)告第116頁，第133頁和第151頁，網(wǎng)址：https://enplusgroup.com/upload/iblock/367/en_-annual-report-2021.pdf，以及俄鋁2021年年度報(bào)告第160頁，網(wǎng)址：https://www1.hkexnews.hk/search/titlesearch.xhtml?lang=en。

[17]ukraine-/russia-related sanctions, frequently asked questions 869：“if a person is listed on ofac’s non-sdn menu-based sanctions list (ns-mbs list) as subject to only a combination of the sanctions described in section 235(a)(1-8) and (10-11) of caatsa, as implemented by executive order (e.o.) 13849, these non-blocking sanctions do not apply to an entity owned 50 percent or more, individually or in the aggregate, directly or indirectly, by such sanctioned person or persons, unless ofac separately lists the owned entity on the ns-mbs list as subject to the same sanctions.”見網(wǎng)址：https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/faqs/869。

[18]見網(wǎng)址：https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/sanctions-programs-and-country-information/ukraine-russia-related-sanctions#directives。

[19]見directive 1 as amended under executive order 13662和directive 2 as amended under executive order 13662， 網(wǎng)址https://home.treasury.gov/system/files/126/eo13662_directive1_20170929.pdf和https://home.treasury.gov/system/files/126/eo13662_directive2_20170929.pdf。

[20]directive 4 under executive order 13662，網(wǎng)址：https://home.treasury.gov/system/files/126/eo13662_directive4_20171031.pdf。

[21]見網(wǎng)址：https://www.swift.com/node/16751。

[22]見specially designated nationals (sdns) and the sdn list，frequently asked questions, 56，網(wǎng)址：https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/faqs/56。

[23]根據(jù)15 cfr appendix supplement no. 5 to part 744 - procedures for end-user review committee entity list and 'military end user' (meu) list decisions，最終用戶審查委員會(huì)由商務(wù)部、國務(wù)院、國防部、能源部、財(cái)政部委派代表組成，商務(wù)部部長牽頭，按少數(shù)服從多數(shù)做決定。

[24]見supplement no. 4 to part 744 - entity list(countries a-m)，網(wǎng)址：https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/regulations-docs/2326-supplement-no-4-to-part-744-entity-list-4/file。

[25]見specially designated nationals (sdns) and the sdn list，frequently asked questions, 56，網(wǎng)址：https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/faqs/56。

[26]見executive order on blocking property of certain persons and prohibiting certain transactions with respect to continued russian efforts to undermine the sovereignty and territorial integrity of ukraine，網(wǎng)址：https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2022/02/21/executive-order-on-blocking-property-of-certain-persons-and-prohibiting-certain-transactions-with-respect-to-continued-russian-efforts-to-undermine-the-sovereignty-and-territorial-integrity-of-ukraine/.

[27]見u.s.treasury announces unprecedented & expansive sanctions against russia, imposing swift and severe economic costs，網(wǎng)址：https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0608.

[28]見executive order 14024, blocking property with respect to specified harmful foreign activities of the government of the russian federation, 網(wǎng)址：https://www.federalregister.gov/documents/2021/04/19/2021-08098/blocking-property-with-respect-to-specified-harmful-foreign-activities-of-the-government-of-the。

[29]見russia-related designations; belarus designations; issuance of russia-related directive 2 and3; issuance of russia-related and belarus general licenses; publication of new and updated frequently asked questions，網(wǎng)址：https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20220224.

[30]見u.s. treasury imposes immediate economic costs in response to actions in the donetsk and luhansk regions，網(wǎng)址：https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0602.

[31]見swift sanction on russia: how it works and likely impacts，網(wǎng)址：https://econofact.org/swift-sanction-on-russia-how-it-works-and-likely-impacts#:~:text=swift-related sanctions were imposed on russian banks. on,or have their access restricted to permitted transactions.

[32]詳見u.s. department of commerce & bureau of industry and security russia and belarus rule fact sheet，網(wǎng)址：https://www.commerce.gov/news/fact-sheets/2022/02/us-department-commerce-bureau-industry-and-security-russia-and-belarus?msclkid=7ec9f34dc54911ecb2f1c12cfb692962.

[33]ccl第3-9類產(chǎn)品名單詳見：https://www.ecfr.gov/current/title-15/subtitle-b/chapter-vii/subchapter-c/part-774?msclkid=ed66f2e9c54b11ecb9eec11f7e0faee3

[34]見u.s. department of commerce implements new russian oil and gas sanctions，網(wǎng)址：https://www.morganlewis.com/pubs/2014/08/intltrade_lf_usdeptofcommercenewrussianoilsanctions_07aug14。

[35]見executive order 14071, prohibiting new investment in and certain services to the russian federation in response to continued russian federation aggression, https://www.federalregister.gov/documents/2022/04/08/2022-07757/prohibiting-new-investment-in-and-certain-services-to-the-russian-federation-in-response-to。

[36]網(wǎng)址：https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions。

[37]圖片來源網(wǎng)址：https://www.govtrack.us/congress/bills/117/hr7314。

聲明：

1. 本文信息大部分來源于美國政府公布的官方資料。

2. 本文不作為針對(duì)任何項(xiàng)目的法律意見或建議，讀者如遇到類似問題，建議咨詢專業(yè)人士，不要為任何目的依賴本文信息。