分析：農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼方式該如何自我完善

　　今年“兩會”上，一項關(guān)于農(nóng)機(jī)購機(jī)補(bǔ)貼方式的提案引起了業(yè)內(nèi)人士的關(guān)注：農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼該怎么補(bǔ)？這一討論多年的話題又再次被提到了人們的面前。一項產(chǎn)業(yè)政策在實施的13年中，讓行業(yè)得到了巨大發(fā)展，使參與者都獲得不菲收益，同時制度安排從沒有停止調(diào)整。政策變化是社會對農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策議論最多的焦點之一。本文探討農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策是怎么變的、為什么變、該不該變、又應(yīng)該如何變。

　　購機(jī)補(bǔ)貼政策調(diào)整體現(xiàn)在補(bǔ)貼范圍、補(bǔ)貼比例、補(bǔ)貼對象等多方面，補(bǔ)貼方式又是最重要的內(nèi)容。讓我們先來做一個梳理。

　　一、補(bǔ)貼方式的變化過程

　　對農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策實施的復(fù)雜性和艱巨性并非在最初就顯現(xiàn)出來，政策設(shè)計者也是在探索中前行。自2004年中央財政安排農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼專項資金至今，政策安排上大致經(jīng)歷了三個時期：第一階段是2004年到2005年，處于政策試驗探索期。2004年7000萬元資金以試點項目的方式下達(dá)到100多個縣，主要目的是探索政策設(shè)置的思路。這樣在補(bǔ)貼方式上，各試點區(qū)域的方式多種多樣：有政府采購的，也有公開選型的，有定額補(bǔ)貼的，有定比補(bǔ)貼的，也有平均分配的。因為資金的總量比較小，各地都按照項目精心操作，大多試點地區(qū)都取得了較好的效果。第二階段從2005年到2011年，是政策的統(tǒng)一規(guī)范期。2005年開始各地相繼執(zhí)行財政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)的《農(nóng)業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼專項資金使用管理暫行辦法》，補(bǔ)貼方式全國統(tǒng)一為先申請差額購機(jī)，資金支付給企業(yè)。其特征是建立了比較全面的政策目標(biāo)，按照項目管理的方式來進(jìn)行。在這時期資金量迅速增長了200倍，使得最初按照較小資金規(guī)模設(shè)計的項目化管理方式明顯不適應(yīng)。各地在政策實施獲得巨大成就、取得眾多經(jīng)驗的同時，也在部分環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)了一些問題，部門監(jiān)管不斷見招拆招，逐步改進(jìn)和完善。第三階段是從2011年到2016年，這是政策精準(zhǔn)完善期。這一時期的特征是，政策完善方向逐漸明確，特別是引入采用了績效管理方式。補(bǔ)貼方式確定為自主購機(jī)，資金直補(bǔ)給農(nóng)戶。這一時期的資金投入量穩(wěn)定在高位。監(jiān)督管理逐漸完善，目標(biāo)明確，責(zé)任明確，政策實施趨于平穩(wěn)。

　　二、補(bǔ)貼方式不斷變化的必然性

　　農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策的持續(xù)多變是由于其政策本身的復(fù)雜性所決定的，起碼包含了以下方面：

　　1.政策環(huán)境的復(fù)雜多變性。近十多年來，是中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的經(jīng)營體系的創(chuàng)新變革期，也是農(nóng)機(jī)化發(fā)展的黃金期。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在加速發(fā)展的進(jìn)程中，從單一集體經(jīng)營，到所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的分離，再到所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分開的“三權(quán)分置”，農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策也必須與中國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方向同向而行。這些改革創(chuàng)新和探索實踐，古今中外并無先例，沒有國內(nèi)外農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策經(jīng)驗可以借鑒，只能在探索中前進(jìn)。

　　2.政策的多目標(biāo)性。在農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策實施過程中，曾經(jīng)設(shè)立過多個目標(biāo)，包括促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、促進(jìn)農(nóng)機(jī)工業(yè)、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)農(nóng)機(jī)合作組織發(fā)展、拉動內(nèi)需、促進(jìn)農(nóng)業(yè)血防？、促進(jìn)奶業(yè)安全、促進(jìn)養(yǎng)蜂業(yè)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、解決秸稈禁燒問題等等。這些目標(biāo)覆蓋了一二三產(chǎn)業(yè)，涉及了多個領(lǐng)域。有些目標(biāo)之間還會產(chǎn)生不協(xié)調(diào)，甚至相互掣肘。單一政策手段很難同時滿足這許多目標(biāo)的達(dá)成。只能通過不斷協(xié)調(diào)，不斷修正來逼近這些目標(biāo)。

　　3.政策參與的各方自利性。這個問題我們可以從分析兩種典型的補(bǔ)貼方式來加深認(rèn)識。

　　在農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼13年中，真正有普遍意義的補(bǔ)貼方式只有兩種，即“先申請后差額購機(jī)資金支付企業(yè)”和“先購機(jī)后申請資金支付農(nóng)戶”。

　　通過比較，大家會發(fā)現(xiàn)，在不同階段，不同的參與者，從各種補(bǔ)貼方式的獲益不同，對各種補(bǔ)貼方式的評價也會不同。參與者的多角度要求僅僅是問題的一個側(cè)面。政策參與各方博弈的客觀存在，也必然對政策的發(fā)展變化產(chǎn)生各自的影響。

　　4.管理模式的差異性。政策逐步從項目化管理向政策化管理過渡。“先申請后購機(jī)差額購機(jī)”，是基于項目化精細(xì)管理的閉環(huán)系統(tǒng)，適用于資金規(guī)模較小，管理體制控制嚴(yán)密，參與對象在嚴(yán)控監(jiān)管下的環(huán)境。應(yīng)該充分肯定差額購機(jī)補(bǔ)貼方式在政策規(guī)范，實施的初期起到的成效和探索價值。隨著補(bǔ)貼資金規(guī)模的加大，以及參與購機(jī)補(bǔ)貼群體的劇增，原有的補(bǔ)貼方式就自然會產(chǎn)生一些問題。“先購機(jī)后申請自主購機(jī)”的補(bǔ)貼模式，是管理部門對原有購機(jī)補(bǔ)貼方式的自我完善和自我創(chuàng)新。它最大限度地發(fā)揮了現(xiàn)有條件下農(nóng)機(jī)管理部門的職能，在部分犧牲效率的同時實實在在獲得了控制風(fēng)險的效果。

　　所有這些說明農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策是一個處于不斷探索創(chuàng)新和變化過程中的政策。政策本身獨(dú)特的創(chuàng)造性決定了這種探索具有必然性，因而也昭示了農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策還會繼續(xù)變化。

　　三、從帕累托改進(jìn)到激勵相容約束

　　回到前面提到的要求農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼方式回到差額購機(jī)、直補(bǔ)企業(yè)的聲音。什么樣的補(bǔ)貼方式才是好的？農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策的調(diào)整，應(yīng)該有怎樣的目標(biāo)？

　　盡管政策本身包括多個方面，但無疑補(bǔ)貼方式是決定整個政策框架的基本面。好的補(bǔ)貼方式應(yīng)該滿足以下要求：保證明確的政策目標(biāo)實現(xiàn)；公平公正，阻礙尋租；方便農(nóng)民；有利企業(yè)；盡量少的干預(yù)市場正常運(yùn)行秩序；資金運(yùn)行過程安全；運(yùn)行行政成本較低且可控。如果按照這個標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在的補(bǔ)貼方式無疑還是有不小的差距。

　　在單一目標(biāo)的項目管理中，效率的概念往往容易把握。在新古典經(jīng)濟(jì)理論中，特別是一般均衡理論認(rèn)為經(jīng)濟(jì)效率的常規(guī)概念是帕累托最優(yōu)。當(dāng)某一資源配置的調(diào)整帶來效率的提高，則稱之為帕累托有效。在過往評價農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策績效時，也多有用帕累托有效(或帕累托最優(yōu))這一概念。但是農(nóng)機(jī)購機(jī)補(bǔ)貼政策已經(jīng)從最初的幾千萬資金，上升到目前的數(shù)百億資金，這樣一項影響廣泛的產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展到了目前階段，已經(jīng)不能僅停留在使用項目管理概念來思考、設(shè)計和實施了。帕累托有效是一個容易誤導(dǎo)的概念，它只考慮效率，不管公平。一個極端的配置是窮人一無所有，富人為富不仁。這是滿足帕累托有效的定義的，但顯然，它是荒謬的。農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼作為一項重要惠農(nóng)政策，必須尋找新的理論依據(jù)來指導(dǎo)實踐，哈維茨(Hurwiez)創(chuàng)立的機(jī)制設(shè)計理論似乎恰好回答了其中的一些問題。

　　機(jī)制設(shè)計理論中“激勵相容”是指在市場經(jīng)濟(jì)中，每個理性經(jīng)濟(jì)人都會有自利的一面，其個人行為會按自利的規(guī)則行為行動；在信息不對稱的條件下，一個委托人面對著多個代理人的分散決策環(huán)境，委托人和代理人的目標(biāo)不一致。由于代理人和委托人的目標(biāo)函數(shù)不一致，加上存在不確定性和信息不對稱，代理人的行為有可能偏離委托人的目標(biāo)，而委托人又難以觀察到這種偏離，無法進(jìn)行有效監(jiān)管和約束，從而會出現(xiàn)代理人損害委托人利益的現(xiàn)象，造成兩種后果，即逆向選擇和道德風(fēng)險，這就是著名的“代理人問題”。如果能有一種制度安排使代理人追求個人利益的行為，正好與委托人實現(xiàn)集體價值最大化的目標(biāo)相吻合，這一制度安排，就是“激勵相容”。“信息經(jīng)濟(jì)學(xué)將達(dá)成委托代理均衡合同的條件概括為兩個，即參與約束和激勵相容。如果要一個理性的代理人有興趣參與委托人設(shè)計的機(jī)制，代理人在該機(jī)制下得到的期望效用，必須不小于他在不接受這個機(jī)制下得到的最大期望效用，這就是參與約束或個人理性約束。第二個約束是，給定委托人不知道代理人的內(nèi)心的情況下，理性的代理人在任何機(jī)制下，總是選擇期望效用最大的行動。代理人選擇委托人所希望的行動是得到的期望效用不小于他選擇其他行動時得到的期望效用，這就是激勵相容約束。從理論上說，激勵相容條件說明代理人根據(jù)行動效用最大化原則選擇具體的操作行動，在代理人獲得預(yù)期效用最大化的同時，也保證使委托人預(yù)期收益最大化。這兩個條件同時也是激勵機(jī)制與績效評估設(shè)計應(yīng)滿足的兩個原則。滿足參與約束的機(jī)制是可行機(jī)制，滿足激勵相容的機(jī)制是可實施機(jī)制，同時滿足這兩類的機(jī)制是可行的可實施機(jī)制?！?

　　農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策實施環(huán)境正是這樣一個分散決策形式。農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼的實施主體在縣級，如果把國家財政部門作為政策實施委托人，那么省、市、縣各級財政部門，農(nóng)機(jī)管理部門，農(nóng)機(jī)生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，乃至購機(jī)個人這些參與農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策的各方，都是各個分散的、參與決策的代理人。由于農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策的巨大投入紅利，參與約束是自然滿足的。但是激勵約束卻未必自然滿足，因為他們都各自擁有不同的參與目標(biāo)。購機(jī)補(bǔ)貼政策實施中反復(fù)出現(xiàn)的各類問題，說明了參與代理人選擇了委托人不希望的行動，也就是違法違規(guī)行為。如何形成參與各方的共贏局面？委托人需要做的是在法律法規(guī)政策框架內(nèi)，設(shè)計一種補(bǔ)貼實施機(jī)制，使委托人與代理人的利益進(jìn)行有效“捆綁”，以激勵各個參與的代理人采取最有利于委托人的行為，從而委托人利益最大化的實現(xiàn)能夠通過代理人的效用最大化行為來實現(xiàn)，即實現(xiàn)農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策實施的激勵相容。

　　四、補(bǔ)貼方式的自我完善方向

　　雖然總是有各種有影響的聲音提出一種補(bǔ)貼方式比另一種補(bǔ)貼方式更好，但其實在不斷變化的環(huán)境條件下，并不會存在一個絕對正確的補(bǔ)貼方式。補(bǔ)貼方式不斷完善的過程是不應(yīng)停止的，實際上，這個過程也一直在中央和地方各級財政和農(nóng)機(jī)管理部門進(jìn)行著。是否回歸“直補(bǔ)企業(yè)”的方式并不是問題的本質(zhì)，這是單獨(dú)滿足傾向某一類代理人的方式。按照激勵相容約束的理論為指導(dǎo)，應(yīng)該在客觀上正視、允許和認(rèn)可各購機(jī)補(bǔ)貼實施參與者的利益訴求，并將其約束在一定的法律法規(guī)和政策許可范圍內(nèi)。在各利益代理人的各方角力中，政策設(shè)計者不能因為某一方的聲音大或者勢力大有所偏倚。同樣，用激勵相容約束理論的要求來看，在建立健全頂層法律法規(guī)制度體系的基礎(chǔ)上，經(jīng)濟(jì)技術(shù)層面上補(bǔ)貼方式的完善起碼還應(yīng)該多管齊下的在以下方面展開：

　　1.制定主體明確、統(tǒng)分結(jié)合的政策目標(biāo)

　　我們希望購機(jī)補(bǔ)貼政策有效，追求的是什么效果？是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，還是工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，抑或綜合產(chǎn)業(yè)政策？許多討論建立在目標(biāo)并不明確的基礎(chǔ)上(前提下)，難免各說各話。這樣建立的補(bǔ)貼方式及其評價自然缺乏共同一致的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展應(yīng)該定位第一產(chǎn)業(yè)，同時向第二、三產(chǎn)業(yè)延伸其價值鏈。在促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的政策上，不應(yīng)該只依靠購機(jī)補(bǔ)貼這一個手段。政策目標(biāo)過多會導(dǎo)致政策的設(shè)計實施和評價過程缺乏基準(zhǔn)，首尾難顧。

　　政策目標(biāo)的設(shè)置應(yīng)該兼顧不同的參與群體，以及政策執(zhí)行層次。統(tǒng)分結(jié)合的目標(biāo)有利于共同目標(biāo)的實現(xiàn)，有利于權(quán)力下放，同時更便于農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼這種分散決策系統(tǒng)。

　　2.實行購機(jī)普惠、精準(zhǔn)管理的敞開補(bǔ)貼

　　在資金有限的條件下，對需求的精準(zhǔn)化管理是是實行普惠制的基礎(chǔ)。所謂對需求的精準(zhǔn)化管理，就是對需要消耗補(bǔ)貼資金的被補(bǔ)貼機(jī)具、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼對象、補(bǔ)貼時段，進(jìn)行精準(zhǔn)測算。目前農(nóng)機(jī)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)手段和管控條件還無法滿足這一要求?？梢圆捎弥痤惼栈莸姆椒?，在有限資金的條件下，達(dá)到保證重點、普惠公平的要求。在這里還要糾正一個多年來的認(rèn)識誤區(qū)，就是普惠制并不等同于要家家戶戶買農(nóng)機(jī)，而是買農(nóng)機(jī)的家家戶戶都有補(bǔ)貼。

　　3.建立責(zé)任共擔(dān)的誠信體制和違規(guī)必究的監(jiān)督機(jī)制

　　造成現(xiàn)行購機(jī)補(bǔ)貼方式繁雜低效的原因是大量違規(guī)現(xiàn)象的存在。在購機(jī)補(bǔ)貼實施的十多年中，農(nóng)戶和企業(yè)違規(guī)套補(bǔ)貼的有之，以倒賣補(bǔ)貼機(jī)具為盈利為職業(yè)的有之，專門針對分類分檔的漏洞制售低劣產(chǎn)品的有之，利用職權(quán)尋租受賄的有之。雖然這些情況是購機(jī)補(bǔ)貼中的極少數(shù)行為，但卻給農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策造成極為惡劣的影響，給政策實施制訂者帶來極大的壓力，嚴(yán)重惡化了購機(jī)補(bǔ)貼的環(huán)境。三審四核、驗機(jī)合影，這些犧牲效率，換取保障的程序，只是在缺失誠信社會環(huán)境下的不得已手段。購機(jī)補(bǔ)貼政策的順利實施，需要產(chǎn)銷企業(yè)等各方參與者的誠信守規(guī)行為。企業(yè)的誠信守規(guī)，一方面來自社會責(zé)任道德的自覺約束；另一方面，來自經(jīng)濟(jì)激勵。前者是軟約束，其約束的形成機(jī)制比較復(fù)雜，而且時間相對漫長；經(jīng)濟(jì)約束則對改變企業(yè)的行為決策更加現(xiàn)實。

　　企業(yè)作為市場經(jīng)濟(jì)的主體，有著自身理性的經(jīng)濟(jì)追求。農(nóng)機(jī)產(chǎn)銷企業(yè)的守規(guī)，誠信決策也有著自身的機(jī)理。當(dāng)誠信守規(guī)的溢價大于所付出的成本時，理性的企業(yè)才會選擇誠信守規(guī)。這個誠信守規(guī)的溢價，主要受到社會誠信體系完善程度的影響，即對是否誠信守規(guī)的企業(yè)進(jìn)行充分的識別，以及違規(guī)失信企業(yè)是否會受到應(yīng)有的懲罰。就目前我國的現(xiàn)實來看，一方面，誠信分離機(jī)制的缺失造成對誠信參與補(bǔ)貼的農(nóng)機(jī)企業(yè)的政策激勵不足，另一方面，政府規(guī)制缺失監(jiān)管處罰的不利也使失信違規(guī)農(nóng)機(jī)產(chǎn)銷企業(yè)所受到的懲罰有限。因此，失信違規(guī)在很多情況下成為極少數(shù)農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼參與企業(yè)的“理性”選擇。

　　鑒于此，我們不能一味從道義上要求農(nóng)機(jī)企業(yè)講社會責(zé)任和道德信用。更要從完善激勵機(jī)制出發(fā)，建立誠信和監(jiān)督制度。首先是建立農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼產(chǎn)銷企業(yè)的誠信守規(guī)識別機(jī)制。建立農(nóng)機(jī)企業(yè)的守規(guī)誠信度、用戶評價值數(shù)據(jù)庫，以形成識別信息；其次要建立正激勵機(jī)制。譬如，對高級別誠信守規(guī)的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼參與者，在機(jī)具申報，核查等環(huán)節(jié)簡化甚至免檢，以降低其成本，提高其效益；第三，加大監(jiān)管的有效性及處罰力度。盡快建立全國規(guī)范統(tǒng)一的監(jiān)督處罰制度，防止抓小放大；第四，建立從業(yè)經(jīng)營者個人信用檔案。針對我國農(nóng)機(jī)產(chǎn)銷企業(yè)小企業(yè)多的現(xiàn)實，防止違規(guī)者翻牌經(jīng)營，從容脫身。對違規(guī)人員限制參與農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼實施，以加大其違規(guī)成本。

　　4.采用手段先進(jìn)的新技術(shù)補(bǔ)貼輔助平臺

　　在建立了更加完善的誠信機(jī)制后，可以采用更為先進(jìn)的補(bǔ)貼輔助技術(shù)平臺，更多的采用新的科技手段來提高補(bǔ)貼工作效率，方便服務(wù)對象，升級監(jiān)督手段。譬如，充分運(yùn)用現(xiàn)有的“農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼輔助管理系統(tǒng)”中的大數(shù)據(jù)和大用戶群，借鑒如同電商平臺中的信用評價手段建立誠信機(jī)制；采用移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)行遠(yuǎn)程補(bǔ)貼申報，讓農(nóng)民可以使用手機(jī)操作，無需到農(nóng)機(jī)部門現(xiàn)場帶機(jī)申請；可以使用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)電子芯片標(biāo)簽，使申報更迅捷，機(jī)械信息更全面準(zhǔn)確；還可以在被補(bǔ)貼機(jī)具上加裝衛(wèi)星定位裝置，以幫助補(bǔ)貼機(jī)具監(jiān)督管理。

　　如果還有人說農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策總是變，我的回答是政策創(chuàng)新推動農(nóng)機(jī)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)和效果從來沒有變。如果產(chǎn)業(yè)環(huán)境條件變化了，參與者行為方式變化了，農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策還是一成不變，那么政策的目標(biāo)和效果一定會落空。在市場利益沖突的政策環(huán)境中探索前行，在批評與缺憾中不避矛盾自我完善政策，及時變化調(diào)整和政策創(chuàng)新是13年農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策得以取得巨大成就的生命線。繼續(xù)順應(yīng)時代新的發(fā)展變化，農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策會為中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)機(jī)化的發(fā)展創(chuàng)造新的輝煌。