Public-PrivatePartnership（簡稱PPP），是社會資本與政府部門合作，共同參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目投資運營的一種制度創(chuàng)新。PPP起源于英國，最初主要目的是豐富基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道，提升基礎(chǔ)設(shè)施供給效率，較多地應(yīng)用于公路、鐵路建設(shè)等交通領(lǐng)域。隨著PPP融資功能逐漸拓展，已逐步覆蓋大多數(shù)公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域。
近年來，PPP模式在國內(nèi)得到了蓬勃發(fā)展。當前，PPP模式已廣泛應(yīng)用于公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目。截至2016年底，財政部PPP綜合信息平臺項目庫顯示，我國PPP儲備項目總額已超過13萬億，入庫項目總數(shù)超過1萬個，呈現(xiàn)出逐步加快的增長態(tài)勢。
電力領(lǐng)域投資規(guī)模大、需求長期穩(wěn)定。拓展PPP模式融資渠道，引入社會資本創(chuàng)新機制，對促進市場機制配置資源、提高能源領(lǐng)域公共服務(wù)水平將發(fā)揮重要作用。
PPP模式的特點和適用性
PPP模式的典型特征主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
伙伴關(guān)系。PPP模式的本質(zhì)是一種基于合約的政府和社會資本合作過程，雙方的權(quán)利、義務(wù)、風險分擔、利益補償?shù)染院贤鞔_。
在這一合作過程中，政府和社會資本是平等主體，是一種“伙伴關(guān)系”。
利益共享。PPP項目都是帶有一定公益性質(zhì)的項目，經(jīng)濟效益與社會效益并重。公共部門與社會資本并不是簡單的分享利潤，需要對參與項目的私人部門、民營企業(yè)等社會資本可能形成的超額利潤加以控制，但又要保證一定的收益率，給予其相對長期穩(wěn)定的投資回報。
風險分擔。公共部門與社會資本合理分擔風險的特征，是PPP模式區(qū)別于其他交易形式的顯著標志。公共部門盡可能多地承擔自己具備優(yōu)勢方面的潛在伴生風險，社會資本則按其相對優(yōu)勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責。通過雙方風險分擔，將整體風險最小化。
從操作模式選擇來看，PPP操作模式可分為經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目三大類。其中，經(jīng)營性項目一般具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本，大多采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進；準經(jīng)營性項目往往經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本，仍需要政府補貼部分資金或資源。一般通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，通過建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件。非經(jīng)營性項目則由于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠政府購買服務(wù)回收投資成本。
根據(jù)財政部的指南文件，價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點的項目適合采用PPP模式，目前主推的PPP項目主要采用經(jīng)營性項目的操作模式落地，即直接從最終用戶處收取費用，以回收項目的建設(shè)和運營成本并獲得合理收益。
PPP模式的特點和適用性
2016年以來，國家發(fā)改委、能源局等部門下發(fā)了《關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》等一系列文件，鼓勵和引導(dǎo)社會資本投資能源電力等領(lǐng)域，推廣PPP模式應(yīng)用。
其中，石油和天然氣類項目，主要圍繞油氣管網(wǎng)主干/支線、城市配氣管網(wǎng)和城市儲氣設(shè)施、液化天然氣（LNG）接收站、石油和天然氣儲備設(shè)施等領(lǐng)域；電力及新能源類項目，重點推廣供電/城市配電網(wǎng)建設(shè)改造、農(nóng)村電網(wǎng)改造升級、資產(chǎn)界面清晰的輸電項目、增量配電網(wǎng)、充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營、分布式能源發(fā)電項目、微電網(wǎng)建設(shè)改造、智能電網(wǎng)項目、儲能項目、電能替代項目等領(lǐng)域。筆者結(jié)合增量配電、光伏電站等領(lǐng)域開展探索性分析。
?。?）PPP模式在增量配電領(lǐng)域應(yīng)用
增量配電網(wǎng)領(lǐng)域是我國電力體制改革的重要切入點，資金需求量大。根據(jù)國家能源局《配電網(wǎng)建設(shè)改造行動計劃（2015-2020）》，“十三五”期間我國配電網(wǎng)累計投資不低于1.7萬億元。2016年11月，國家能源局公布了第一批105個增量配電改革試點名單，由于預(yù)期收益良好，特別是一些工業(yè)園區(qū)的增量配電網(wǎng)項目，具有很強的吸引力。
從項目實施機構(gòu)來看，《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》等文件明確，增量配電網(wǎng)PPP項目實施機構(gòu)可以是地方能源管理部門，以及地方政府委托的相關(guān)單位，如經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會等。
項目投資參與方主要包括傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)、高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)和經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等園區(qū)公司、中電建與中能建等電力建設(shè)企業(yè)、向下游配電網(wǎng)領(lǐng)域延伸的電力設(shè)備供應(yīng)商、以及對電力系統(tǒng)運營業(yè)務(wù)感興趣的社會資本等。
從流程上來看，首先，政府授權(quán)地方能源管理部門會同相關(guān)部門負責PPP項目的前期評估論證，進行項目遴選和實施方案編制；其次，科學篩選具備管理經(jīng)驗、專業(yè)實力以及信用狀況良好的投資參與者作為合作伙伴，簽訂PPP合同協(xié)議；投資參與方進一步選擇與政府部門基于股權(quán)投資、參股分紅等方式共同設(shè)立出資成立項目公司（SPV），對增量配電網(wǎng)項目投資、建設(shè)和運營，向用戶提供服務(wù)。項目合作期滿后，將項目資產(chǎn)移交政府指定機構(gòu)，或者僅選擇擁有投資收益權(quán)，與售電公司自主簽訂委托協(xié)議，具體配電網(wǎng)運營權(quán)委托電網(wǎng)企業(yè)或符合條件的售電公司進行。
參與方的項目收益主要來自配電費收入以及有償為各類用戶提供的增值服務(wù)。一方面，基于準許成本加合理收益的測算，按照政府核定的配電價格收取配電費；另一方面，可以深入拓展智能用電、用戶合同能源管理等服務(wù)，以及供電、供冷、供熱等智能化的綜合能源服務(wù)等，開辟新的收入來源。此外，也可在某些PPP項目協(xié)議中明確，申請在運行初期最終用戶付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報時，由政府以財政補貼、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予一定的可行性缺口補助。
?。?）PPP模式在光伏電站領(lǐng)域應(yīng)用
在一些新能源項目投資建設(shè)過程中，還可以嘗試將PPP模式和項目施工總承包EPC模式有效結(jié)合，構(gòu)建PPP+EPC模式作為新能源發(fā)電項目建設(shè)的一種新型融資管理模式。近年來，EPC總承包項目模式以其投資效益高、總成本低和保證項目工期的優(yōu)勢廣泛應(yīng)用于新能源發(fā)電項目。然而由于此類項目所需投資量較大，對項目融資需求較為迫切。因此，考慮在EPC模式基礎(chǔ)上引入PPP模式融資，有利于拓寬融資渠道，充分發(fā)揮總承包商的項目管理經(jīng)驗，同時多方參與降低投資風險，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，多方共贏。
基于項目全壽命周期視角，這兩種項目管理模式在時間階段、工作內(nèi)容及利益相關(guān)方的融合性決定了兩者結(jié)合的可行性。這種模式下，項目主體包括政府部門、業(yè)主方與總承包商。其中，政府部門作為項目發(fā)起者、合作者及監(jiān)督者，通過招標方式確定業(yè)主方作為項目投資者，確定總承包商作為項目承建者;總承包商則采用EPC模式進行施工建設(shè)過程中的項目管理。
在PPP+EPC模式下，主要涉及前期準備、建設(shè)和運營移交三個階段。以光伏電站項目為例，在項目的前期準備階段，地方政府部門發(fā)起項目，同時作為合作方和監(jiān)督方參與其中，并在政策支持下利用PPP模式引入社會投資者參與項目建設(shè)，能夠緩解政府財政壓力；投資者以自有資本和融資資本對項目進行投資，作為光伏發(fā)電項目的業(yè)主方。在項目建設(shè)階段，業(yè)主方以招標方式選擇總承包商進行工程施工建設(shè)，總承包商總體負責項目的工期、質(zhì)量和成本，協(xié)調(diào)各方進行項目管理并處理施工過程中的突發(fā)問題；最后，在項目運營移交階段，業(yè)主方負責項目投產(chǎn)后的運營及維護，為消費者提供電力產(chǎn)品及相關(guān)服務(wù)。
總的來看，PPP模式在能源電力基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域具有廣闊的發(fā)展前景。但在參與PPP的過程中，潛在的風險與挑戰(zhàn)也同樣不容忽視。在一些已開展PPP的項目中，由于政府審批延誤、決策流程冗長、市場收益不確定等一系列風險依然存在。例如，在增量配電領(lǐng)域PPP項目，新建大規(guī)模工業(yè)園區(qū)，可能面臨政府審批流程冗長，此外可能由于招商引資不成功導(dǎo)致整體入駐園區(qū)率較低，從而使配電網(wǎng)投資面臨市場需求波動的風險。機遇與挑戰(zhàn)并存，更需要大膽嘗試、審慎運作，建立科學的風險分擔機制、完善決策流程，在擴大盈利的同時，謹慎防范各類風險。
近年來，PPP模式在國內(nèi)得到了蓬勃發(fā)展。當前，PPP模式已廣泛應(yīng)用于公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目。截至2016年底，財政部PPP綜合信息平臺項目庫顯示，我國PPP儲備項目總額已超過13萬億，入庫項目總數(shù)超過1萬個，呈現(xiàn)出逐步加快的增長態(tài)勢。
電力領(lǐng)域投資規(guī)模大、需求長期穩(wěn)定。拓展PPP模式融資渠道，引入社會資本創(chuàng)新機制，對促進市場機制配置資源、提高能源領(lǐng)域公共服務(wù)水平將發(fā)揮重要作用。
PPP模式的特點和適用性
PPP模式的典型特征主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
伙伴關(guān)系。PPP模式的本質(zhì)是一種基于合約的政府和社會資本合作過程，雙方的權(quán)利、義務(wù)、風險分擔、利益補償?shù)染院贤鞔_。
在這一合作過程中，政府和社會資本是平等主體，是一種“伙伴關(guān)系”。
利益共享。PPP項目都是帶有一定公益性質(zhì)的項目，經(jīng)濟效益與社會效益并重。公共部門與社會資本并不是簡單的分享利潤，需要對參與項目的私人部門、民營企業(yè)等社會資本可能形成的超額利潤加以控制，但又要保證一定的收益率，給予其相對長期穩(wěn)定的投資回報。
風險分擔。公共部門與社會資本合理分擔風險的特征，是PPP模式區(qū)別于其他交易形式的顯著標志。公共部門盡可能多地承擔自己具備優(yōu)勢方面的潛在伴生風險，社會資本則按其相對優(yōu)勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責。通過雙方風險分擔，將整體風險最小化。
從操作模式選擇來看，PPP操作模式可分為經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目三大類。其中，經(jīng)營性項目一般具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本，大多采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進；準經(jīng)營性項目往往經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本，仍需要政府補貼部分資金或資源。一般通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，通過建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件。非經(jīng)營性項目則由于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠政府購買服務(wù)回收投資成本。
根據(jù)財政部的指南文件，價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點的項目適合采用PPP模式，目前主推的PPP項目主要采用經(jīng)營性項目的操作模式落地，即直接從最終用戶處收取費用，以回收項目的建設(shè)和運營成本并獲得合理收益。
PPP模式的特點和適用性
2016年以來，國家發(fā)改委、能源局等部門下發(fā)了《關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》等一系列文件，鼓勵和引導(dǎo)社會資本投資能源電力等領(lǐng)域，推廣PPP模式應(yīng)用。
其中，石油和天然氣類項目，主要圍繞油氣管網(wǎng)主干/支線、城市配氣管網(wǎng)和城市儲氣設(shè)施、液化天然氣（LNG）接收站、石油和天然氣儲備設(shè)施等領(lǐng)域；電力及新能源類項目，重點推廣供電/城市配電網(wǎng)建設(shè)改造、農(nóng)村電網(wǎng)改造升級、資產(chǎn)界面清晰的輸電項目、增量配電網(wǎng)、充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營、分布式能源發(fā)電項目、微電網(wǎng)建設(shè)改造、智能電網(wǎng)項目、儲能項目、電能替代項目等領(lǐng)域。筆者結(jié)合增量配電、光伏電站等領(lǐng)域開展探索性分析。
?。?）PPP模式在增量配電領(lǐng)域應(yīng)用
增量配電網(wǎng)領(lǐng)域是我國電力體制改革的重要切入點，資金需求量大。根據(jù)國家能源局《配電網(wǎng)建設(shè)改造行動計劃（2015-2020）》，“十三五”期間我國配電網(wǎng)累計投資不低于1.7萬億元。2016年11月，國家能源局公布了第一批105個增量配電改革試點名單，由于預(yù)期收益良好，特別是一些工業(yè)園區(qū)的增量配電網(wǎng)項目，具有很強的吸引力。
從項目實施機構(gòu)來看，《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》等文件明確，增量配電網(wǎng)PPP項目實施機構(gòu)可以是地方能源管理部門，以及地方政府委托的相關(guān)單位，如經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會等。
項目投資參與方主要包括傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)、高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)和經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等園區(qū)公司、中電建與中能建等電力建設(shè)企業(yè)、向下游配電網(wǎng)領(lǐng)域延伸的電力設(shè)備供應(yīng)商、以及對電力系統(tǒng)運營業(yè)務(wù)感興趣的社會資本等。
從流程上來看，首先，政府授權(quán)地方能源管理部門會同相關(guān)部門負責PPP項目的前期評估論證，進行項目遴選和實施方案編制；其次，科學篩選具備管理經(jīng)驗、專業(yè)實力以及信用狀況良好的投資參與者作為合作伙伴，簽訂PPP合同協(xié)議；投資參與方進一步選擇與政府部門基于股權(quán)投資、參股分紅等方式共同設(shè)立出資成立項目公司（SPV），對增量配電網(wǎng)項目投資、建設(shè)和運營，向用戶提供服務(wù)。項目合作期滿后，將項目資產(chǎn)移交政府指定機構(gòu)，或者僅選擇擁有投資收益權(quán)，與售電公司自主簽訂委托協(xié)議，具體配電網(wǎng)運營權(quán)委托電網(wǎng)企業(yè)或符合條件的售電公司進行。
參與方的項目收益主要來自配電費收入以及有償為各類用戶提供的增值服務(wù)。一方面，基于準許成本加合理收益的測算，按照政府核定的配電價格收取配電費；另一方面，可以深入拓展智能用電、用戶合同能源管理等服務(wù)，以及供電、供冷、供熱等智能化的綜合能源服務(wù)等，開辟新的收入來源。此外，也可在某些PPP項目協(xié)議中明確，申請在運行初期最終用戶付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報時，由政府以財政補貼、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予一定的可行性缺口補助。
?。?）PPP模式在光伏電站領(lǐng)域應(yīng)用
在一些新能源項目投資建設(shè)過程中，還可以嘗試將PPP模式和項目施工總承包EPC模式有效結(jié)合，構(gòu)建PPP+EPC模式作為新能源發(fā)電項目建設(shè)的一種新型融資管理模式。近年來，EPC總承包項目模式以其投資效益高、總成本低和保證項目工期的優(yōu)勢廣泛應(yīng)用于新能源發(fā)電項目。然而由于此類項目所需投資量較大，對項目融資需求較為迫切。因此，考慮在EPC模式基礎(chǔ)上引入PPP模式融資，有利于拓寬融資渠道，充分發(fā)揮總承包商的項目管理經(jīng)驗，同時多方參與降低投資風險，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，多方共贏。
基于項目全壽命周期視角，這兩種項目管理模式在時間階段、工作內(nèi)容及利益相關(guān)方的融合性決定了兩者結(jié)合的可行性。這種模式下，項目主體包括政府部門、業(yè)主方與總承包商。其中，政府部門作為項目發(fā)起者、合作者及監(jiān)督者，通過招標方式確定業(yè)主方作為項目投資者，確定總承包商作為項目承建者;總承包商則采用EPC模式進行施工建設(shè)過程中的項目管理。
在PPP+EPC模式下，主要涉及前期準備、建設(shè)和運營移交三個階段。以光伏電站項目為例，在項目的前期準備階段，地方政府部門發(fā)起項目，同時作為合作方和監(jiān)督方參與其中，并在政策支持下利用PPP模式引入社會投資者參與項目建設(shè)，能夠緩解政府財政壓力；投資者以自有資本和融資資本對項目進行投資，作為光伏發(fā)電項目的業(yè)主方。在項目建設(shè)階段，業(yè)主方以招標方式選擇總承包商進行工程施工建設(shè)，總承包商總體負責項目的工期、質(zhì)量和成本，協(xié)調(diào)各方進行項目管理并處理施工過程中的突發(fā)問題；最后，在項目運營移交階段，業(yè)主方負責項目投產(chǎn)后的運營及維護，為消費者提供電力產(chǎn)品及相關(guān)服務(wù)。
總的來看，PPP模式在能源電力基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域具有廣闊的發(fā)展前景。但在參與PPP的過程中，潛在的風險與挑戰(zhàn)也同樣不容忽視。在一些已開展PPP的項目中，由于政府審批延誤、決策流程冗長、市場收益不確定等一系列風險依然存在。例如，在增量配電領(lǐng)域PPP項目，新建大規(guī)模工業(yè)園區(qū)，可能面臨政府審批流程冗長，此外可能由于招商引資不成功導(dǎo)致整體入駐園區(qū)率較低，從而使配電網(wǎng)投資面臨市場需求波動的風險。機遇與挑戰(zhàn)并存，更需要大膽嘗試、審慎運作，建立科學的風險分擔機制、完善決策流程，在擴大盈利的同時，謹慎防范各類風險。
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