2022年7月26日下午，受國家民航局和司法部委托，中國法學(xué)會(huì)研究部以視頻方式組織召開《民用航空器事故調(diào)查條例（送審稿）》專家研討會(huì)暨2022年第12期（總第256期）立法專家咨詢會(huì)。會(huì)議由中國法學(xué)會(huì)研究部二級(jí)巡視員李仕春主持。

中國國際私法研究會(huì)副會(huì)長、西北政法大學(xué)教授、陜西省航空法治現(xiàn)代協(xié)同創(chuàng)新中心主任、首席專家王瀚；西北政法大學(xué)“長安青年學(xué)者”特聘教授、涉外法治研究中心副主任張超漢參加會(huì)議，對(duì)《民用航空器事故調(diào)查條例（送審稿）》發(fā)表了進(jìn)一步修改完善的意見，并就有關(guān)重點(diǎn)問題與參會(huì)專家學(xué)者進(jìn)行了深入討論。王瀚教授分別向國家民航局和中國法學(xué)會(huì)提交書面《民用航空器事故調(diào)查條例（送審稿）》修改意見。

《民用航空器事故調(diào)查條例》修改建議

一、關(guān)于宏觀意見

（一）總體評(píng)價(jià)

制定《民用航空器事故調(diào)查》的行政法規(guī)，豐富和完善我國民用航空法律體系，既是我國履行《芝加哥民用航空公約》及其附件13有關(guān)締約國義務(wù)的法律措施，也是依法組織和實(shí)施航空器事故調(diào)查，總結(jié)和分析空難事故的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從科學(xué)和技術(shù)方面分析事故成因，還原事故原貌，預(yù)防類似航空器事故發(fā)生，不斷改進(jìn)航空器的設(shè)計(jì)安全、建造安全和使用安全的必要法律基礎(chǔ)。本條例根據(jù)我國民航法和安全生產(chǎn)法的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合國際民航組織公約和相關(guān)附件，對(duì)航空器事故調(diào)查遵循的原則、事故調(diào)查組織、調(diào)查職權(quán)、事故等級(jí)、事故調(diào)查報(bào)告、事故現(xiàn)場(chǎng)維護(hù)、航空器事故的援救、事故調(diào)查程序的展開、法律責(zé)任等都做出了相應(yīng)規(guī)定，基本涵蓋了民用航空器事故調(diào)查的基本制度和規(guī)則。就目前送審稿情況看，還需要多方面修改和完善，存在進(jìn)一步提煉、補(bǔ)充、細(xì)化和邏輯結(jié)構(gòu)調(diào)整的空間。

存在的問題如下，需要在該條例的具體制度和規(guī)則設(shè)計(jì)上有所強(qiáng)調(diào)、反應(yīng)和規(guī)定：

一、民用航空器事故調(diào)查應(yīng)遵循的原則

1、國際合作原則：民用航空運(yùn)輸具有鮮明的國際性，因此，民用航空器事故調(diào)查具有國際調(diào)查的性質(zhì)。 根據(jù)芝加哥民用航空公約及其附件13的有關(guān)規(guī)定，民用航空器事故調(diào)查的基本關(guān)系國是航空事故調(diào)查主持國（事故發(fā)生地國）和航空器登記國，根據(jù)公約規(guī)定航空器登記國有權(quán)派出觀察員到達(dá)事故現(xiàn)場(chǎng)，主持調(diào)查國還需依照公約的規(guī)定向航空器登國通知航空器事故調(diào)查的結(jié)果和提交調(diào)查報(bào)告（事故調(diào)查觀察員和調(diào)查員職能有別，觀察員能否參加事故的技術(shù)性分析和技術(shù)調(diào)查，各國立法不一）。在條例的事故通知、事故調(diào)查報(bào)告、事故調(diào)查的組織、事故調(diào)查程序的實(shí)施等條款設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)明確我國承擔(dān)的相關(guān)條約義務(wù)。

2、調(diào)查中立或調(diào)查非司法性原則：民用航空器事故調(diào)查的根本目的是為了科學(xué)研判和診斷航空器在設(shè)計(jì)、建造和使用上的缺陷和局限，從設(shè)計(jì)、建造和使用的技術(shù)上改進(jìn)航空安全應(yīng)具備的要素和條件，從而預(yù)防類似航空器事故的發(fā)生。該制度具有預(yù)防型、技術(shù)性，又直接作用和服務(wù)于航空安全，在性質(zhì)上航空器事故調(diào)查區(qū)別于追究航空事故責(zé)任的司法調(diào)查和行政調(diào)查。在航空器事故調(diào)查中貫徹非司法性原則，是為了保障航空器事故調(diào)查獨(dú)立、客觀、真實(shí)和排除一切有礙技術(shù)判斷和技術(shù)評(píng)判的干擾和妨礙因素，這就就必須在條例中明確事故調(diào)查組織的職能是對(duì)事故進(jìn)行航空技術(shù)分析，調(diào)查職權(quán)僅限于航空技術(shù)調(diào)查，而非事故責(zé)任調(diào)查；并且在條例中明確規(guī)定航空事故調(diào)查報(bào)告不能用做責(zé)任追究和訴訟目的，排除航空器事故調(diào)查報(bào)告的證據(jù)屬性。美國1958年《聯(lián)邦航空法》第701條a款（2）項(xiàng)就明確規(guī)定事故調(diào)查委員會(huì)做出的事故調(diào)查報(bào)告的任何部分不能用作訴訟或訴訟中的證據(jù)，英國航空法中也用類似規(guī)定。貫徹非司法性原則既是為了維護(hù)航空器事故調(diào)查制度的本質(zhì)特性，也是為了保障事故調(diào)查的獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性，以便排除干擾，讓事故調(diào)查的關(guān)聯(lián)單位（如飛機(jī)制造、維修、設(shè)計(jì)、部件供應(yīng)等）和有關(guān)個(gè)人能夠自主和免受追責(zé)侵?jǐn)_的接受查詢和調(diào)查，提供客觀、真實(shí)和全面的事實(shí)或證據(jù)，保障調(diào)查程序的進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)技術(shù)調(diào)查的目標(biāo)設(shè)定。

3、調(diào)查保密原則：航空事故的社會(huì)關(guān)注度高，影響面大，涉及到接受調(diào)查單位或個(gè)人的信譽(yù)甚至個(gè)人安全，調(diào)查機(jī)構(gòu)對(duì)有關(guān)調(diào)查的結(jié)論和事實(shí)以及航空事故傷亡旅客的個(gè)人信息需要考慮保密問題，也讓受調(diào)查人安全放心，積極配合調(diào)查，提供客觀真實(shí)信息和證據(jù)。

4、技術(shù)調(diào)查原則:在調(diào)查機(jī)構(gòu)的職權(quán)、組成、調(diào)查程序、調(diào)查報(bào)告和調(diào)查結(jié)論的內(nèi)容、性質(zhì)和使用等方面都限定在航空器事故調(diào)查的技術(shù)分析和技術(shù)判斷的范圍內(nèi)，以保障航空器事故調(diào)查的專業(yè)性和可靠性，實(shí)現(xiàn)航空器事故調(diào)查服務(wù)于航空器設(shè)計(jì)、建造、維護(hù)、使用安全改進(jìn)的目的，服務(wù)于預(yù)防航空器事故發(fā)生，服務(wù)于航空安全的實(shí)際需要。

5、協(xié)助調(diào)查原則：為了保障航空器事故調(diào)查有序和順利進(jìn)行，條例除規(guī)定地方政府、企事業(yè)單位或個(gè)人應(yīng)積極協(xié)助航空器事故調(diào)查以外，在航空器事故調(diào)查與航空事故的司法調(diào)查重疊或工作交叉時(shí)，應(yīng)予明確司法或行政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)給予航空器事故調(diào)查所需要的協(xié)助和幫助。

6、航空器事故調(diào)查報(bào)告不外泄原則。

二、關(guān)于條例的體例安排問題

按照航空事故調(diào)查的工作實(shí)際，理順和完善本條例各章節(jié)的體例安排，對(duì)有關(guān)章節(jié)做出調(diào)整。

第二章事故報(bào)告和通知，在通知制度上應(yīng)明確三個(gè)問題：一是我國根據(jù)公約規(guī)定應(yīng)通知航空器登記國派出觀察員并保障到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)參與相關(guān)程序；二是失事航空器有外國旅客情況的，我國外事主管部門應(yīng)通知該外國使領(lǐng)館參與相關(guān)問題處理；三是在對(duì)發(fā)生事故的航空器進(jìn)行技術(shù)調(diào)查所必須時(shí)，對(duì)航空器設(shè)計(jì)、制造國及其航空產(chǎn)品供應(yīng)方的調(diào)查通知。

第三章事故現(xiàn)場(chǎng)的管理改為“航空事故救援與事故現(xiàn)場(chǎng)管理”，處理航空事故需要統(tǒng)籌空難救援、物證搜集（飛機(jī)殘核等）和事故調(diào)查三者關(guān)系，即使實(shí)施事故調(diào)查程序也不可能回避救援遇險(xiǎn)旅客的生命和財(cái)產(chǎn)，并且這是首要的應(yīng)急工作，在本章應(yīng)增加空難救援的規(guī)則和制度；

第四章事故調(diào)查的開展改為“事故調(diào)查的組織和實(shí)施”，草案提及了“組織事故調(diào)查的部門”，但沒有明確由誰來對(duì)事故進(jìn)行具體得技術(shù)調(diào)查及其調(diào)查機(jī)構(gòu)的組成、責(zé)任、機(jī)構(gòu)的職能、職權(quán)等問題，需要在該章充實(shí)細(xì)化；并且應(yīng)當(dāng)明確和進(jìn)一步充實(shí)航空器事故調(diào)查的具體程序制度，這一章在條例中占據(jù)十分重要的地位，送審稿本章的內(nèi)容未能得到強(qiáng)調(diào)，內(nèi)容還需要充實(shí)。

第五章事故調(diào)查報(bào)告，航空事故社會(huì)關(guān)注度高，涉及罹難旅客親人的精神安撫和社會(huì)穩(wěn)定，也牽涉航空事故責(zé)任的處理。而航空器事故的調(diào)查涉及的問題極為復(fù)雜，技術(shù)性強(qiáng)，需要很長時(shí)間才能有可靠的技術(shù)性調(diào)查結(jié)論。因此，為處理不同問題所需，航空器事故調(diào)查報(bào)告可以分為初步報(bào)告和最終報(bào)告，對(duì)初步報(bào)告可以限定發(fā)布的時(shí)間，以回應(yīng)社會(huì)需要，技術(shù)性分析的最終報(bào)告（涉及安全建議-航空器設(shè)計(jì)建造的安全）不一定明確具體發(fā)布的時(shí)間。

（二）需進(jìn)一步補(bǔ)充完善的方面

條例中以下問題還需要完善：

一、在條例的適用范圍上需要明確三個(gè)問題：

1、條例適用對(duì)象需明確和限定，本條例適用于公共航空運(yùn)輸?shù)拿裼煤娇掌髡{(diào)查，還是也包括通用航空器事故調(diào)查和無人機(jī)事故的調(diào)查。我國民航法僅僅規(guī)定了公共航空運(yùn)輸和通用航空活動(dòng)，未包括無人機(jī)的運(yùn)營和飛行活動(dòng)，國際民航組織及其附件也沒有關(guān)于無人機(jī)的建議措施及其標(biāo)準(zhǔn)，無人機(jī)事故與公共航空運(yùn)輸和通用航空運(yùn)輸?shù)氖鹿试谛再|(zhì)、類型、調(diào)查程序和調(diào)查方式等方面均有很大差異，為與國際民航公約及我國民航法調(diào)整范圍保持一致，建議本條例將無人機(jī)事故調(diào)查剔除，此類事故的調(diào)查處理另行規(guī)范。

2、適用的地域范圍上，條例明確了適用于發(fā)生在我國境內(nèi)的民用航空器事故調(diào)查，但是對(duì)在我國注冊(cè)登記取得中國國籍而發(fā)生在外國或中國領(lǐng)域外的民用航空器的事故調(diào)查是否適用本條例沒有明確，只規(guī)定按照有關(guān)條約處理。我國涉外立法的工作目標(biāo)之一是完善中國法的域外適用規(guī)范體系，在我國依法登記的航空器在我國領(lǐng)域外發(fā)生航空器事故的調(diào)查首先是要適用事故發(fā)生地國的有關(guān)法律規(guī)定，但是我國作為航空器登記國有權(quán)參加事故調(diào)查和分享調(diào)查結(jié)果，如何調(diào)整我國參加境外航空事故調(diào)查以及我國應(yīng)享有的法律權(quán)益，應(yīng)當(dāng)在條例里予以明確規(guī)定，依法規(guī)范我國參加境外航空事故的調(diào)查活動(dòng)。

3、條例中“航空器事故”的定義描述套用了處理民事賠償責(zé)任的航空事故的定義，本條例的“民用航空器事故”與確定航空責(zé)任中的事故是有所區(qū)分的，應(yīng)加以明確和區(qū)分，把事故限定在“民用航空器”上，是航空器的事故調(diào)查，以符合航空器事故調(diào)查的特定功能和作用；

二、關(guān)于航空器事故等級(jí)劃分與航空器事故調(diào)查的掛鉤問題

條例對(duì)航空器事故等級(jí)進(jìn)行了劃定和分類，并相應(yīng)的與事故報(bào)告程序、事故調(diào)查的組織、事故調(diào)查的實(shí)施掛鉤，我認(rèn)為存在以下問題：

一是該條例根據(jù)事故分類及其事故調(diào)查安排所確定的事故調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)明顯高于國際公約規(guī)定的調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)，與國際公約及其附件規(guī)定的航空事故調(diào)查規(guī)則的發(fā)展趨勢(shì)不相協(xié)調(diào)。從國際航空法律實(shí)踐發(fā)展的趨勢(shì)看，航空事故調(diào)查法律實(shí)踐呈現(xiàn)出向航空事故癥候調(diào)查的走向（公約表述為“航空事件”，即事故以外但又具有潛在普遍性事故隱患和危險(xiǎn)的），實(shí)際上是航空器事故調(diào)查趨于嚴(yán)格化了，不等事故發(fā)生都要把可能引發(fā)事故的隱患調(diào)查清楚，從根本上杜絕和防止事故！首先是因?yàn)閲?yán)格的適航審定制度提高了航空安全標(biāo)準(zhǔn)（設(shè)計(jì)、制造、使用），防止航空事故的科技水平大幅度提高，大大減少和消除了存在設(shè)計(jì)、建造缺陷的飛機(jī)投入運(yùn)輸使用的可能和情況；其次是航空事故調(diào)查的實(shí)踐從技術(shù)和科技層面也不斷推動(dòng)和改進(jìn)航空器設(shè)計(jì)和建造的安全性能和水平！正是這樣，國際航空事故調(diào)查前移到對(duì)事故癥候調(diào)查，從國際規(guī)則立法走向能體現(xiàn)出這個(gè)趨勢(shì)，芝加哥公約第26條把調(diào)查限定在“事故”上，即需要調(diào)查的事故必須同時(shí)具備人員傷亡和飛機(jī)毀損兩個(gè)條件，1951年芝加哥公約附件13把調(diào)查范圍擴(kuò)大到航空“事件”上，不再限定在飛機(jī)毀損和人員傷亡上，把調(diào)查前移到事故癥候，實(shí)際上是嚴(yán)格化了航空事故調(diào)查制度，對(duì)預(yù)防航空事故以及事故調(diào)查的要求提高了，不等事故發(fā)生，已確立通過事故調(diào)查來消除或杜絕航空事故的隱患，航空事故調(diào)查的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)有所提升和擴(kuò)大。

二是將航空事故分類與航空事故調(diào)查掛鉤，容易發(fā)生不良誤導(dǎo)。

條例中對(duì)事故等級(jí)劃分對(duì)應(yīng)事故調(diào)查的級(jí)別和程序，除了遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國際公約規(guī)定的航空事故調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)，無法落實(shí)事故癥候調(diào)查和杜絕航空事故的目標(biāo)，也容易誤導(dǎo)有關(guān)部門和企業(yè)重視重大事故預(yù)防和調(diào)查，輕視或忽略對(duì)安全事故隱患的調(diào)查和預(yù)防，往往會(huì)忽視小節(jié)而釀成大禍。民航是個(gè)該重視小事防止大事的特殊行業(yè)！

特別是條例中對(duì)特別重大事故和重大事故的劃分標(biāo)準(zhǔn)，從邏輯上也難以形成排斥和清晰的劃定界限，在實(shí)踐上操作困難。按照傷亡一百人的標(biāo)準(zhǔn)判定，根據(jù)條例規(guī)定，航空事故傷亡一百人以上的是特別重大事故，傷亡一百人以下為重大事故，那么死亡1人，傷了100人（總和100人以上），根據(jù)送審稿應(yīng)屬于特別重大；死亡29人，受傷69人（傷亡總數(shù)100人以下），按照送審稿這屬于次一層次事故，列為重大，實(shí)際上后者比前者嚴(yán)重！特別是條例劃分事故的標(biāo)準(zhǔn)多元不一，分類復(fù)雜，導(dǎo)致劃分界限不清，分類不準(zhǔn)，實(shí)踐上執(zhí)行困難。我認(rèn)為航空事故調(diào)查不要和傷亡人數(shù)和事故等級(jí)硬掛鉤，技術(shù)調(diào)查目的是尋求事故發(fā)生的真實(shí)原因，以改進(jìn)航空器的設(shè)計(jì)、建造和使用水平及其安全標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到預(yù)防和避免同類事故發(fā)生，而不是追責(zé)和處理事故責(zé)任，沒有必要把航空器事故調(diào)查制約于航空事故的等級(jí)劃分上。

三、關(guān)于我國航空器事故調(diào)查的制度創(chuàng)新建議

我國航空立法應(yīng)當(dāng)站在跟進(jìn)全球航空治理的發(fā)展進(jìn)程和我國加快建設(shè)航空強(qiáng)國的戰(zhàn)略高度，促使民航立法改革充分適應(yīng)我國建設(shè)航空強(qiáng)國、航空運(yùn)輸大國、航空制造大國和航空服務(wù)大國的實(shí)際需要。從我國航空事業(yè)發(fā)展和國家航空安全出發(fā)，我國作為航空大國應(yīng)當(dāng)建立完備的國家民用航空事故調(diào)查制度，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的國家航空事故調(diào)查機(jī)構(gòu)，以便積極有效的統(tǒng)籌航空事故調(diào)查的各方面關(guān)系和不同領(lǐng)域的資源，聚集和培養(yǎng)尖端航空事故調(diào)查的技術(shù)人才，開展民航事故調(diào)查的國際合作和國際協(xié)助，有效組織和實(shí)施航空事故調(diào)查活動(dòng)。一百多年前的英國早在1915年就建立了獨(dú)立于民航局而隸屬于運(yùn)輸部的國家民航事故調(diào)查局，聲名顯赫，已成為向全球提供民航事故調(diào)查的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，聚集了頂尖的事故調(diào)查專業(yè)技術(shù)專家，法國也設(shè)立有民航事故調(diào)查分析局，從國家層面統(tǒng)籌、組織和實(shí)施民航事故調(diào)查活動(dòng)，美國是由運(yùn)輸安全部實(shí)施空難調(diào)查。中國既要著眼長遠(yuǎn)，也要立足快速發(fā)展的民航業(yè)去建立國家民航事故調(diào)查機(jī)制，為此特別提出以下兩個(gè)建議：

1、由國務(wù)院設(shè)立國家民航事故調(diào)查局，獨(dú)立于民航局，隸屬于交通運(yùn)輸部，履行專業(yè)性民航事故調(diào)查和航空事故救援職能，做為現(xiàn)代國家民航制度的組成部分，統(tǒng)籌、指導(dǎo)和管理全國的航空事故調(diào)查和航空事故救援工作，提高民航事故調(diào)查的專業(yè)性、權(quán)威性和國際公信力；

2、在條例中確立飛機(jī)停飛制度和飛機(jī)召回制度。在條例中用專節(jié)明確飛機(jī)停飛制度，凡是經(jīng)過航空事故的技術(shù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)存在普遍安全隱患的航空器類型，為了預(yù)防和杜絕普遍性和類似航空事故的發(fā)生，依照法定條件和程序?qū)Υ嬖陲w行安全隱患的飛機(jī)類型作出停飛決定，確保飛行安全。我認(rèn)為，作為航空事故的預(yù)防性制度，確立飛機(jī)停飛的立法規(guī)則是必要的，也彌補(bǔ)了我國實(shí)事上針對(duì)波音737max8型飛機(jī)作出了停飛的管制決定，但又缺乏飛機(jī)停飛立法規(guī)定的缺憾！

至于條例具體條款的修改已有不少專家通過視頻會(huì)議提出很多修改建議，本人不再贅述，但該條例在立法表述、文字表達(dá)、邏輯結(jié)構(gòu)和體例安排上都還存在不足，需要精心打磨，以求完善。