以項目為中心的電子政務(wù)，是一種電子政務(wù)策略。這是我認(rèn)為當(dāng)前階段發(fā)展我國電子政務(wù)應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)的策略。

倡導(dǎo)這樣一種策略的背景在于：我國電子政務(wù)即將進(jìn)入深度應(yīng)用階段。在這一深水區(qū)，現(xiàn)有行政體制下職能與流程的矛盾，將成為電子政務(wù)中政務(wù)發(fā)展的主要制約因素。介于職能管理與流程管理之間的項目管理，對矛盾的解決具有獨特優(yōu)勢。以項目為中心管理電子政務(wù)，將成為繞過政務(wù)管理難題和瓶頸的突破口，推動中國特色電子政務(wù)大踏步向前發(fā)展。

電子政務(wù)深水區(qū)矛盾的主要表現(xiàn)

當(dāng)前，我國一些部門、地區(qū)的電子政務(wù)，在上網(wǎng)工程和辦公自動化階段成果基礎(chǔ)上，正在向深度應(yīng)用發(fā)展。一些深層次的矛盾開始暴露，這些矛盾集中在職能與流程的矛盾上。

例如口口聲聲“一站式服務(wù)”，卻由于部門分割體制，不得不“掛羊頭賣狗肉”。分析起來，原因在于，一站式服務(wù)要求政府流程再造，現(xiàn)有體制卻是以職能分割為基礎(chǔ)設(shè)計的。因此，表面上向公眾許諾一個窗口服務(wù)、一站式服務(wù)，到了政務(wù)后臺處理時，仍要按原有體制一站與一站分割、一部門與一部門分割地進(jìn)行。這就與發(fā)達(dá)國家電子政務(wù)中“一站式服務(wù)”，南轅北轍了。

于是我們就面臨兩難：是把一站式服務(wù)這類誘人、但有國情條件限制的模式，照搬進(jìn)來，大幅度改革體制；還是不觸動部門分割、職能分割的現(xiàn)有體制，采取現(xiàn)實保守做法，放棄更高服務(wù)目標(biāo)？這兩種取向，利弊各半，進(jìn)退兩難。

深度應(yīng)用的標(biāo)志是集成應(yīng)用的發(fā)展。技術(shù)上的集成應(yīng)用，最終要對應(yīng)政務(wù)上的流程再造。孤島應(yīng)用，亂只能亂局部；集成應(yīng)用，一亂就亂全局。于是深度應(yīng)用，風(fēng)險驟然加大。企業(yè)信息化的經(jīng)驗表明，深度應(yīng)用階段的失敗率要高于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段；政府信息化如何避免深度應(yīng)用階段高風(fēng)險、高失敗率的挑戰(zhàn)呢？

表面看起來，放棄電子政務(wù)的縱深發(fā)展是一個好主意。這樣什么矛盾都沒有了。但我們現(xiàn)在甚至連放棄的機會都沒有了。因為各國都在提高為人民服務(wù)的水平，從第一個臺階上到第二個臺階，從單項服務(wù)發(fā)展到集成服務(wù)，獨獨中國放棄的話，如何面對“人民群眾滿意不滿意”這場考試？真是左右矛盾。

中國人如何自己把自己陷到這個窘境中來的呢？這就要分析體制的歷史背景。

1、制約來自工業(yè)化

中國的行政體制，與希臘的情況很類似。都是由于長期政治動亂干擾，行政體制的工業(yè)化未完成。標(biāo)志就是還停留在解決人治與法治矛盾的階段。人治是農(nóng)業(yè)社會的治理方式，法治是工業(yè)化的治理方式。對于行政體制來說，工業(yè)化就是解決專業(yè)化分工的問題，具體來說，就是以職能為核心進(jìn)行體制設(shè)計。我國的行政體制改革，以職能優(yōu)化與職能轉(zhuǎn)變?yōu)樘厣?，就是工業(yè)化的鮮明的標(biāo)志。這種制度設(shè)計是以中國工業(yè)化未完成這一總的歷史條件為根據(jù)的。

縱觀國際社會，以信息化為代表的第二次現(xiàn)代化風(fēng)起云涌，西方各國自清朝時期領(lǐng)先中國一代之后，再一次走到了現(xiàn)代化的前面。表現(xiàn)在行政體制上，以職能為核心的工業(yè)化體制，全面轉(zhuǎn)型到以流程為核心的信息化體制。例如，克林頓政府提出重塑政府的改革綱領(lǐng)。這就為集成應(yīng)用階段的電子政務(wù)所需的政府流程再造，提供了正規(guī)的政令基礎(chǔ)。反觀我國行政體制改革，核心仍在職能優(yōu)化與職能轉(zhuǎn)變，沒有明確的流程戰(zhàn)略。這就是現(xiàn)代化差距的表現(xiàn)，這也同發(fā)達(dá)國家完成了工業(yè)化，我國沒有完成工業(yè)化有關(guān)，但同時也與面對信息化挑戰(zhàn)的路徑選擇有關(guān)。雖然從理論上說，本著“新型工業(yè)化”原則，電子政務(wù)早晚會要求加快推進(jìn)行政體制改革，以面對信息化挑戰(zhàn)；但至少從目前來看，推進(jìn)流程再造對于政務(wù)來說，存在體制性障礙。這是現(xiàn)狀。

2、挑戰(zhàn)來自信息化

從挑戰(zhàn)方面來說，一站式服務(wù)在全球范圍興起，客觀上就造成一種壓力，至少對于我國已經(jīng)完成工業(yè)化，要率先實現(xiàn)現(xiàn)代化的地區(qū)，對于窗口部門，對于改革先行領(lǐng)域，造成一種要求政府向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，而且是向流程服務(wù)型轉(zhuǎn)變的歷史壓力。人民群眾的物質(zhì)、文化和社會服務(wù)需求，在信息化條件下，也日益增長，月益提高。特別在互聯(lián)網(wǎng)大普及的今天，可以說，人們?nèi)罕姟皾M意不滿意”的標(biāo)準(zhǔn)，是日新月益的。

電子政務(wù)馬上將到來的兩難處境，就是工業(yè)化與信息化這兩次現(xiàn)代化之間矛盾，在中國這樣一個走向“新型工業(yè)化”的國家的必然表現(xiàn)。

政務(wù)改革——在這里指行政體制改革，而非政治體制改革——在西方從工業(yè)化走向信息化的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型階段，有著明確的理論指導(dǎo)線索：指導(dǎo)政務(wù)工業(yè)化改革的理論，是公共選擇理論，它的核心是職能轉(zhuǎn)變；指導(dǎo)政務(wù)信息化改革的理論，是新公共管理理論，它的核心是流程再造。中國既沒有公共選擇理論，也沒有新公共管理理論，屬于摸著石頭過河。[NextPage]

公共選擇理論，指導(dǎo)的是行政體制改革中的政府職能轉(zhuǎn)變。公共選擇型行政改革的特點，一是以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行?；二是強調(diào)“經(jīng)濟、效率”的績效目標(biāo)。職能轉(zhuǎn)變，主要是把政府不該管、管不了、管不好的三類職能，轉(zhuǎn)交給社會；績效目標(biāo)，主要降低成本，即降低財政開支。美國里根時期、英國撤切爾夫人時期的政府改革，就是在新公共選擇理論指導(dǎo)下的實踐；我國行政體制改革也主要采取這種模式。

這是一種典型的工業(yè)化（后期）行政改革模式。同韋伯官僚制理論指導(dǎo)下的工業(yè)化前期的行政改革模式相比，相同在于都是以職能為核心；不同在于，韋伯理論重心在職能優(yōu)化，導(dǎo)致擴張財政；新公共選擇理論重心在職能轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致緊縮財政。這種模式的工業(yè)化性質(zhì)表現(xiàn)在，都不觸及科層制原理，共同遵循管理邊際成本遞增法則。韋伯官僚制是大政府、大開支；新公共選擇理論是小政府、小開支。這種工業(yè)化模式的弱點在于，當(dāng)社會管理事務(wù)日益復(fù)雜、艱巨、廣泛時，并不能很好地解決開支與做事的矛盾。表現(xiàn)行政改革出現(xiàn)脹縮循環(huán)，即在“機構(gòu)一縮就出現(xiàn)有事沒人管”與“一管事情就要求機構(gòu)膨脹”之間來回反復(fù)。

新公共管理，指導(dǎo)的是行政體制改革中的政府流程再造。新公共管理型行政改革的特點，一是以流程再造為中心；二是在“經(jīng)濟、效率”基礎(chǔ)上，強調(diào)效能的績效目標(biāo)。流程再造就是從流程疏理入手重塑政府，效能就是追求管理的邊際成本遞減。克林頓政府的重塑政府改革，就是典型的流程再造模式的行政體制改革。目前我國沒有這樣的行政體制改革。

這是一種典型的信息化行政改革模式，它與一站式服務(wù)是表里關(guān)系。離開了政府流程再造，就沒有一站式服務(wù)的政務(wù)基礎(chǔ)；離開了一站式服務(wù)，政府流程再造也就缺少了重要的信息化形式。政府流程再造的信息化性質(zhì)表現(xiàn)在，通過電子政務(wù)，使政府最終走向扁平化，從體制上克服工業(yè)化官僚制帶來的官僚主義脫離人民群眾的積弊，從政府脹縮循環(huán)的根源上克服職能轉(zhuǎn)變型行政體制改革的局限性。因此，它不是從戰(zhàn)術(shù)上，而是從一個現(xiàn)代化（信息化）對另一個現(xiàn)代化（工業(yè)化）的戰(zhàn)略優(yōu)勢上，解決體制問題。

現(xiàn)在問題和原理，已經(jīng)很清楚了。下一階段電子政務(wù)的發(fā)展，要解的題，實質(zhì)就是在工業(yè)化與信息化之間，找到一種平衡。完全偏向傳統(tǒng)工業(yè)化，不符合新型工業(yè)化要求；脫離工業(yè)化現(xiàn)實進(jìn)行激進(jìn)的信息化改革，也不符合新型工業(yè)化要求。換句話說，在政務(wù)上，不對職能分割現(xiàn)狀加以改變，與進(jìn)行流程再造的激進(jìn)改變，二者可能都不是當(dāng)前的選擇。需要尋找一條兩全其美的辦法，平衡職能與流程的矛盾。否則電子政務(wù)發(fā)展下去就會矛盾重重。怎么把握這個問題呢？

實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。從石家莊政府信息化的實踐中，我看到一種中國特色的解決方法的萌芽，這就是正在浮現(xiàn)中的以項目為中心的電子政務(wù)策略。石家莊政府電子政務(wù)的做法具有動態(tài)項目管理的特征：既不直接改變現(xiàn)有行政體制以職能為核心的特點，又要解決流程再造所要求完成的協(xié)調(diào)任務(wù)，辦法是采取項目管理這一中間形式。例如，由政府牽頭推動建設(shè)政府商務(wù)服務(wù)動態(tài)網(wǎng)絡(luò)門戶，將政府服務(wù)作為一個項目，集成在政府門戶上；再如，將政府的某些業(yè)務(wù)，如招商引資管理、投資項目管理，以動態(tài)管理架構(gòu)，通過信息化手段組織起來；又如，將窗口部門面向群眾的服務(wù)，以任務(wù)管理方式，通過軟件方式組織起來。內(nèi)蒙古自治區(qū)政府也在電子政務(wù)應(yīng)用中，采用了動態(tài)管理架構(gòu)。例如通過綜合性動態(tài)項目管理信息系統(tǒng)進(jìn)行投融資項目管理，還把項目庫與經(jīng)濟信息網(wǎng)結(jié)合起來，建立了內(nèi)蒙古招商引資網(wǎng)站。這些經(jīng)驗值得總結(jié)。

以項目為中心的電子政務(wù)策略，要解決的問題，是在現(xiàn)有行政體制條件下利用信息化手段解決協(xié)調(diào)問題。在傳統(tǒng)工業(yè)化職能分工條件下，存在許多以協(xié)調(diào)為功能的正式與非正式組織形式，如委員會、領(lǐng)導(dǎo)小組、項目辦公室、任務(wù)小組等等。作為非常設(shè)機構(gòu)，起到部門協(xié)調(diào)作用。這種協(xié)調(diào)機制，是沒有流程再造的“流程再造”——有協(xié)調(diào)之實，而無流程之名。以項目為中心的電子政務(wù)，要求樹立動態(tài)管理架構(gòu)的理念，把任務(wù)——為人民服務(wù)的具體的目標(biāo)和本義——作為帶動工業(yè)化職能部門協(xié)調(diào)運作的“綱”，達(dá)到綱舉目張的作用。由于任務(wù)在整個系統(tǒng)中的核心導(dǎo)向地位，任務(wù)管理就具備了流程管理的性質(zhì)。它實際是流程再造在條件不具備的行政環(huán)境下的變通處理方法。它要進(jìn)行的不是把機構(gòu)打亂重組，而是本著辦實事的原則，具體問題具體處理，在現(xiàn)有職能分工格局下，以民眾需求作為任務(wù)線索，用信息化方式提供部門協(xié)調(diào)的方便，促進(jìn)政府部門以人為本地提供公共服務(wù)。

實踐證明，以項目為中心的電子政務(wù)，是適應(yīng)當(dāng)前我國行政體制條件，又能提高政務(wù)管理水平的可行的電子政務(wù)策略。把動態(tài)管理架構(gòu)提高到戰(zhàn)略層面加以重視，不僅可以使之發(fā)揮在電子政務(wù)建設(shè)工程中的作用，更重要的是可以發(fā)揮其在電子政務(wù)應(yīng)用中的作用，從而極大地提高我國電子政務(wù)的操作水平。這個道理，希望得到各方面的重視。