隨著北京市申辦2008年奧運會的成功，可以預計未來一定時期內(nèi)北京固定資產(chǎn)投資步伐將不斷加快。而從資金來源看，盡管目前外資、民間投資等其他形式已經(jīng)占到全市固定資產(chǎn)投資的一定比例，但是市政基礎設施項目，包括大型市政建設項目及環(huán)境治理項目等，由于其自身所具有的公益性等特點，其投資來源仍將主要以政府投資為主。因此關于政府投資重大建設項目管理問題的探討仍舊有較強的現(xiàn)實意義。

　　計劃經(jīng)濟條件下，對一些大型工程建設項目和重點工程項目的管理多采用諸如“工程指揮部”的管理方式，指揮部通常由政府主管部門指令各個有關方面代表組成，負責對工程建設項目的管理。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，這種方式已不多用，但是其影響依舊存在于目前實行的很多工程建設項目管理方式中。應該說，類似管理方式的弊端是非常明顯的，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　首先，建設過程與使用過程的嚴重分離。盡管指揮部或者類似機構的成員都是各個行業(yè)的專家，但是對于項目建成后實際運營過程中的有關情況并不十分了解。首都博物館建設前期到上海博物館調(diào)研時，后者在介紹經(jīng)驗時就曾指出項目建設前期各個功能分區(qū)的論證過程一定要有未來使用人員的參與，因為只有未來使用者才最了解對功能的需要，才最能將各個功能分區(qū)的建設同未來的使用過程有機結合；

　　其次，缺乏投資管理風險約束機制。上述模式中，指揮部或者類似機構在項目建設后往往要進行項目的移交（給項目使用單位），其直接后果是雙方都缺乏責任意識，使用過程中的毛病使用方可以推到前任頭上，而其前任在項目建設完成后又已經(jīng)不復存在，因此責任也就無從談起。同時由于沒有約束機制，人為因素的影響非常普遍，資金使用管理混亂；

　　第三，國有資本的投資浪費嚴重，投資超概算、“釣魚工程”成為通例，投資形成的固定資產(chǎn)總體質(zhì)量低下；

　　第四，不能嚴格按照基本建設程序辦事，趕工期、獻禮工程頻頻出現(xiàn)；

　　最后，因為環(huán)節(jié)較多，管理松散，給貪污腐敗提供了極好的生存空間。

　　上述弊端產(chǎn)生的原因固然很多，但是從根本上講，是由于在原有的項目管理體制下，缺乏風險約束機制、建設項目缺乏嚴格的監(jiān)督、法律制度不夠健全等原因造成的。針對此，我們認為目前應該從以下幾個方面加強對重大工程建設項目的管理：

　　1.從源頭抓起，明確投資主體，積極推行項目法人責任制按照目前的提法，實行項目法人責任制就是由項目法人對建設項目的籌劃、籌資、建設、經(jīng)營、還貸、保值增值全過程負責。開始重大工程建設項目的前提是首先要明確投資主體，即先有法人后上項目，實行“誰籌劃、誰決策，誰籌資、誰投資，誰受益、誰擔風險，誰還貸、誰負責保值增值”的投資管理風險約束機制，項目法人不但負責項目的決策、建設過程，同時還要負責項目的運營，負責國有資產(chǎn)的保值增值，從而提高國有資產(chǎn)的使用質(zhì)量。

　　應該說項目法人負責制的出現(xiàn)已經(jīng)不是什么新鮮事物，但是盡管喊了很多年，目前卻仍舊沒能推出切實可行的操作程序，其原因也非常簡單：試想都是國家的錢，憑什么要承擔“國有資產(chǎn)保值增值”的風險，再者說，面對各級政府如此眾多的’國有資產(chǎn)的主人”，實行籌劃與決策、籌資與投資者諸多關系的統(tǒng)一又談何容易。而反過來，為什么民間投資、引進外資建設的項目，就不會產(chǎn)生類似的弊端？因此，從根本上講，項目法人責任制的推行必須與正在進行的機構改革相銜接，也就是要同個人切身利益掛鉤，完善激勵機制，樹立“高風險、高報酬”、“重罰重獎”的觀念，同時嚴格依法辦事，不管是誰，都要對自己在項目決策、實施過程中的言行負責，所謂“風險約束”不能僅僅成為項目法人頭上的“緊箍咒”，項目全過程的各個階段、各個有關部門都要受到相關約束。

　　與此相應，政府同樣需要轉(zhuǎn)換角色，不應該再是作為指揮部或者類似機構的成員直接參與項目的建設過程，自覺或不自覺地利用自身的優(yōu)勢僅僅具體地為每個項目去考慮籌資方案，而應作為宏觀經(jīng)濟的管理者，在全社會范圍內(nèi)創(chuàng)造出適宜于融資的大環(huán)境，通過制定“游戲規(guī)則”，樹立“借了錢要還”這一市場經(jīng)濟基本意識，同時通過維持“規(guī)則”的有效執(zhí)行來保證好的項目、合格的投資者（哪怕它是民間的）能夠得到的資金，使壞的項目、不稱職的投資者（哪怕它是某級政府）難以籌資。

　　2.項目建設過程中，要嚴格執(zhí)行基本建設程序1999年7月29日，國家計委發(fā)布《關于重申嚴格執(zhí)行基本建設程序和審批規(guī)定的通知》（計投資［1999］693號文），提出“嚴格執(zhí)行基本建設程序、嚴禁越權審批建設項目”等要求。同年10月9號，北京市政府印發(fā)《北京市政府投資建設項目管理暫行規(guī)定》（京政發(fā)（1999）31號文），其中也明確提出“政府投貸建設項目要按照國家規(guī)定履行報批手續(xù)，嚴格執(zhí)行建設程序”。其中，基本建設程序主要包括項目建議書、可行性研究報告、初步設計、建設工程規(guī)劃許可證、開工報告和竣工驗收等過程。

　　同項目法人責任制類似，對于基本建設程序，國家也是三令五申，也是屢禁不止。因此必須抓住根源，讓各個相關部門認識到建設程序的作用，樹立違反建設程序要受到懲罰的意識，才能從根本上解決問題。

　　首先要嚴格依法辦事、嚴格按照規(guī)律辦事，借助政治體制改革，明確政府和市場的職責范圍，處理好政府同各主管部門之間的關系，避免諸如長官意志等的影響；

　　其次，要劃清基本建設程序中各個階段所對應的和責任界限，“分段計費”，類似施工企業(yè)工程承包一樣，將各個階段的收益同責任直接掛鉤，那個階段的失誤就直接追究對應負責機構的責任，用市場這只看不見的手來杜絕諸如“可批性報告”等類似現(xiàn)象的產(chǎn)生根源，通過約束機制的建立，避免建設程序流于形式：

　　三是建設過程中按照市場規(guī)律辦事，在項目建設的全過程中嚴格實行項目招投標制度和項目理制度，以質(zhì)量和經(jīng)濟效益為中心。

　　3.積極推行項目后評價制度

　　自1986年起，世界銀行就議中國應建立項目后評價制度，但是至今尚未付諸闕如。

　　歷史上，曾經(jīng)每年由計委開一次計劃工作會議，由經(jīng)委開一次經(jīng)濟工作會議，在后一個會議上，一般對前一個會議提出的“移交了若干生產(chǎn)能力”的報告頗有微詞，這多少體現(xiàn)出一定的制約關系。80年代末和90年代初，建設銀行作了兩次大規(guī)模的竣工項目調(diào)研，反映出來的問題相當嚴重，但并沒引起應有的重視?，F(xiàn)在，每年上萬億規(guī)模的投資中，失敗和浪費的究竟有多少，沒有任何渠道來綜合反映，類似情況的出現(xiàn)與目前“不秋后算賬”的作法多少存在一定的關系。

　　項目后評價制度起源于市場經(jīng)濟國家，如何同我國的社會主義市場經(jīng)濟相適應，其中有許多技術細節(jié)還需深入研討，但是關鍵性的措施必須也有條件盡快實行，主要包括：（1）委托具有一定資質(zhì)條件的咨詢中介結構對政府投資的重大項目進行項目后評價，并將評價報告提交相關主管部門：（2）全國人大建立質(zhì)詢制度，在每年的人大代表會議上，針對限額以上項目中暴露出來的重大問題，請有關部門的負責人到場接受質(zhì)詢，做出解釋：（3）項目后評價不僅僅是例行的程序，要落實到具體措施，獎罰分明。

　　同時在項目建設過程中以及項目建設完成等階段，項目法人單位（甲方）也應該不斷總結已經(jīng)完成的工作中存在的經(jīng)驗教訓，進行相應的評價，為未來工作提供一定的指導。

　　以上是我們在加強重大工程建設項目方面的一些探討。需要指出的是經(jīng)過二十幾年的探索，目前我國已經(jīng)建立了相對合理的關于基本建設項目的管理規(guī)定，但是必須承認，計劃經(jīng)濟體制下形成的政府大包大攬、政企職責部分“慣性”的消失不是一兩個文件就能解決的，在完善各種規(guī)定的同時，嚴格按照市場規(guī)律辦事、樹立包括政府部門在內(nèi)的各界的市場意識更應引起足夠的重視。