政府實踐其職能的一個方面，就是規(guī)劃投資建設(shè)工程項目。文化場館、醫(yī)院學(xué)校、行政與司法辦公場所無不標(biāo)注“政府制造”，這些建設(shè)事關(guān)國計民生，對地方社會的文化、政治、經(jīng)濟以及居民生活產(chǎn)生廣泛影響。就政府投資工程實施過程本身而言，也是一項重要的經(jīng)濟活動，我國政府投資工程每年約３５００億元，江南一個縣市年投資量就達(dá)５０－１００億元之多。

    隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步建立和發(fā)展完善，許多地方已經(jīng)意識到對政府投資工程管理方式進(jìn)行改革的必要性和緊迫性。最近一兩年，全國各地不斷進(jìn)行著政府投資工程管理方式改革探索：深圳組建公務(wù)局，上海成立投資公司，陜西成立統(tǒng)建辦，重慶成立城建發(fā)展公司，貴州及廈門、武漢等省市實行代建制，珠海組建建管中心，等等。國家管理部門的意見和各地的具體運作均表明，政府投資工程管理方式改革已被提上議事日程。

    政府投資工程實行代建制管理方式具有重要意義

    實行代建制管理能夠克服原有管理體制存在的種種弊端。對于政府投資工程，人們都在思考著同樣的問題：為什么政府工程的工期、質(zhì)量缺乏保證？為什么“政府包辦”的工程往往超預(yù)算，成為“三邊工程”（邊勘察邊設(shè)計邊施工）、“三超工程”（超規(guī)范超預(yù)算超決算）、“胡子工程”、“釣魚工程”、“腐敗工程”？問題多多的原因在于管理體制。原來政府投資工程項目建設(shè)，普遍采用使用單位自建的方式。規(guī)劃部門下達(dá)基本建設(shè)任務(wù)后，由政府部門牽頭，組建臨時班子，待基建任務(wù)完成后，班子解散，編制收回。這種管理的后果往往是外行者當(dāng)業(yè)主，并且是一次性業(yè)主，人員素質(zhì)參差不齊，難以勝任管理要求；項目多，班子多，人員分散，對業(yè)主難以實施有效監(jiān)管，易滋生腐敗，而且由于無真正的質(zhì)量主體，還容易造成重大工程質(zhì)量事故發(fā)生；臨時組建的班子撤消后，人員無處安置，造成機構(gòu)臃腫。

    政府投資工程實行代建制管理體制符合“建管”分離的改革方向。上述各地政府投資工程改革措施雖不相同，但出發(fā)點是一致的，即對政府投資工程實行專業(yè)化統(tǒng)一管理，按照“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”分離的原則，建立職責(zé)明確、制約有效、科學(xué)規(guī)范的政府投資工程管理運作機制，提高投資效益和管理水平。項目代建制度是指政府財政投融資的工程項目，采用委托方式，將建設(shè)單位的項目法人責(zé)任事項交由熟悉建設(shè)程序和規(guī)定、具有較強經(jīng)濟基礎(chǔ)、技術(shù)水平相對較高、符合資格條件的企業(yè)或機構(gòu)進(jìn)行管理。受委托企業(yè)或機構(gòu)可組織開展工程項目的可行性研究、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等工作，按建設(shè)計劃和設(shè)計要求完成建設(shè)任務(wù)，直至竣工交付使用單位使用，即“交鑰匙”。

    實行代建制可以有效地控制建設(shè)成本，有利于政府職能轉(zhuǎn)變。實施項目代建制，由于選定的執(zhí)行者擁有資金、技術(shù)和實施經(jīng)驗，實行社會化管理，將有效的提高管理水平，降低管理成本，提高項目實施的透明度，方便監(jiān)督管理。同時，可以免去相關(guān)部門組織管理項目的具體任務(wù)，解決外行業(yè)主、分散管理、機構(gòu)重疊等問題。代建制體現(xiàn)了現(xiàn)代工程管理規(guī)律，有利于政府職能轉(zhuǎn)變。

    政府投資工程實行代建制應(yīng)當(dāng)把握好三個要點

    第一、要明確代建制施用范圍。坦言之，代建制不是一個萬有公式，它有一定的施用范圍。為了方便代建制的實施，有必要對政府投資工程概念及性質(zhì)進(jìn)行界定。

    政府投資工程是指“政府財政投資、發(fā)行債券，利用國外政府贈款以及國家財政擔(dān)保的國內(nèi)外金融組織的貸款等方式獨資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項目”，按其性質(zhì)可分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性兩種。政府投資工程實行代建制過程中，應(yīng)當(dāng)把握“相對集中，區(qū)別對待”的原則。參照各地的做法，政府投資工程涉及道路、橋梁、隧道、水廠等基礎(chǔ)性設(shè)施以及高科技示范項目，仍然堅持原來的做法，即實行“項目法人制”；對非經(jīng)營性政府投資項目，如醫(yī)院、學(xué)校、監(jiān)獄等，應(yīng)按照“投資、建設(shè)、管理、使用”相分離的思路，實行全過程項目委托管理即項目代建制度。

    第二、相應(yīng)的法規(guī)政策要跟上。實行全過程項目委托管理制度是一項重要的改革。為了確保這項制度順利實施，政府應(yīng)該制定出臺相應(yīng)的法規(guī)政策，建立規(guī)章制度，將政府投資工程納入法制軌道。法規(guī)制度的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括政府投資工程管理辦法，政府投資工程招投標(biāo)制度，政府投資工程投資控制、審計監(jiān)理制度，政府投資工程財務(wù)管理制度等，讓各方主體能夠依法辦事，使項目代建制度有法可依。

    第三、要積極培育工程項目管理公司。應(yīng)該看到，政府投資工程實行代建制不是一個簡單的工程項目建設(shè)，受委托的單位如房產(chǎn)公司、監(jiān)理公司僅在某一方面具有專業(yè)水平，不一定具有項目全過程管理經(jīng)驗。因此在推行代建制過程中，要鼓勵這類企業(yè)接受業(yè)主委托，按照合同約定，代表業(yè)主對工程項目組織實施全過程的管理和服務(wù)。

    代建制實施過程中必須克服的幾個薄弱環(huán)節(jié)

    任何一項制度都有其利弊二重性，代建制也不例外，關(guān)鍵在于怎樣權(quán)衡利弊輕重，充分發(fā)揮制度的優(yōu)越性，克服局限性和薄弱環(huán)節(jié)。薄弱環(huán)節(jié)有代建單位競爭失度，代建水平偏低，業(yè)主越權(quán)干預(yù)管理，主管部門不明確等。

    根據(jù)國際慣例和我國各地實施情況，代建單位收取的代建費約為工程總額的３％。代建單位為了在競爭中取勝，可能會采取相互壓價的手段，使代建費一降再降，以低價中標(biāo)。這種做法很可能影響工程質(zhì)量和管理水平。

    在開始階段，由于代建企業(yè)缺乏經(jīng)驗和應(yīng)有的素質(zhì)，可能會出現(xiàn)專業(yè)人員缺乏、人員配備不合理、代建單位積極性不高等現(xiàn)象，這些也是導(dǎo)致代建費偏低的重要原因。

    政府投資工程改革的一個目標(biāo)是解決“投、建、管、用”多位一體的矛盾，但一些單位可能干預(yù)過多，從而影響代建單位對項目的管理。此外，對代建單位的監(jiān)管部門的監(jiān)管也是一項復(fù)雜的工作。

    應(yīng)該說，代建制推行過程中出現(xiàn)的矛盾和問題，只要通過逐步建立和完善相關(guān)政策制度，在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，是能夠得到解決的。